尴尬的现实
三月的沙尘暴刚刚过去，被称之为“四月反垄断风暴”的全国反垄断行政大检查又开始了。风暴的源头来自朱 基总理在两会报告中对中国垄断现状的严厉抨击，“银行加证保，两电加一草，石油与石化，扫地的拿得也不少”，这句民间流传的顺口溜经朱总理的引用，已经成为众所周知的中国垄断行业写照。朱基总理答记者问时说：“某些行业或者由于历史的原因，或者由于垄断的优势，收入过高。中国政府将对垄断行业包括电力、电信、铁路和民航进行体制改革，改变它们的垄断地位。”
３月９日上午，李鹏委员长在全国人大四次会议工作报告中强调，在经济法方面，全国人大常委会今年将重点制定反垄断法、反倾销法。
3月30日国家工商局宣布：4月到9月，在全国范围内开展反垄断专项执法依法对电力、保险、铁路、邮政等垄断性行业进行整治。4月1日北京、上海的反垄断整治行动拉开大幕，矛头直指电力、供水、保险、铁路、电信等垄断行业和行政部门。
然而这把高高举起的反垄断之剑，在落下时却遇到了重重阻碍：先是国家工商局有关负责人向媒体表示，酝酿已久的《反垄断法》今年难以出台，“因为有很多具体问题尚未达成一致意见。”
其次是工商部门在反垄断过程中的尴尬处境：尽管雷声很大，但落下的“雨点”对于垄断者来说却不痛不痒——清理清理乱收费，整治几家强行搭配销售的企业，就连这样还执行不下去。一名被整治的电信企业的负责人理直气壮地向前来执法的工商部门人员吼道：“你们没有资格做这件事！”这位负责人的理由来自《电信条例》，在2000年9月20日公布实施的《中华人民共和国电信条例》中，明明白白规定着，电信企业在违反有关条例时，由“国务院信息主管部门”负责监督和处罚。
一位普通市民向记者吐露了她的疑惑：“按道理反垄断吧，应该是针对企业和企业之间的关系才对，就象微软，不也是被它的竞争对手告上法庭的吗？但我看现在新闻里的报道，怎么看怎么象3·15那时候保护消费者权益的做法，如果是这样，干嘛非要打着反垄断的名义呢？”
垄断行业：不堪一击的“大蛋糕”
工商部门的软弱来自它自身“名不正、言不顺”尴尬地位。北京天则经济研究所的盛洪博士表示，从国外的反垄断经验来看，它首先是一个针对垄断企业的法律分拆行为，“反垄断诉讼要有明确的诉讼主体和相关适用法律，工商部门没有这方面的权限。因此往往只能做一些比较低层次的执法行为，如查处假冒，打击乱收费等行为。而要做出象分拆企业这样的重大裁决，显然不是工商部门可以承担的。”
如果说反垄断的无力一方面来自执行主体的缺位和相关法律的不足的话；那么另一方面则是对中国垄断行业与企业的认识不清。
以电力行业为例，去年四川发生的“二滩事件”被认为是导致整个中国电力改革大争论的“导火索”：据媒体报道，投资近280亿元的二滩水电站所发的电被四川省政府拒绝上网，因此而造成的损失高达几十亿元。有专家提出，因为四川省在二滩水电项目中只投入了6亿多元，其它资金都是由国家投资和世行贷款，因此二滩亏损的主要是国家投资，而四川省则为了保护自己的小电站，拒绝接受二滩所发的电上网。
对此，曾经深入参与中国电力改革方案设计的刘纪鹏却提出了截然不同的看法。他认为二滩的亏损首先在于计划部门批准立项时过于依赖世行贷款，电站建成后在沉重的还本负息压力下导致电价居高不下（0.45元/度），而重庆市自己的电厂上网电价仅为每度2毛多，“让重庆放着自己2毛多的电不买，去买你4毛5的电，人家不买你就说别人搞垄断，这是哪一国的道理？”
二滩的困境正是中国所有垄断行业的一个真实写照，盛洪博士说，在市场经济环境下，垄断企业的出现有其符合经济规律的一面，那就是企业规模越大，生产成本越低。但在中国，还未脱离计划经济模式的垄断企业却表现出完全不同的特性。
中国已成为世界第二电力大国，装机总量超过3亿千瓦，另据资料显示，电力行业集中了我国六分之一的国有资产(约8000亿元人民币)，每年电力行业固定资产投资约占全国固定资产投资的16%，有些年份竟超过18%，然而令人难以思议的是，国家在投入大量资金后，却得不到应有回报，1999年整个电力行业仅向中央财政上缴86亿元。与此同时，同样获得巨额投资，并拥有全世界最大的运输量的铁道系统干脆连年亏损，据《中国交通报》报道，整个“九五”期间中国铁路建设创造了“历史最好水平”，投入的基本建设费用达2000多亿元。但直到去年，全行业才“扭亏为盈”，结束了连续五年的亏损局面。
如果说国外的垄断企业依靠规模经济获得了超额利润，并因此而巩固了自身的垄断地位的话，那么国内的垄断企业依靠垄断所获得的仅仅是惊人的低效、混乱的管理、低劣的服务和巨大的亏损。正如一位多年研究国企改革的资深记者所说，今天国内的垄断行业看似强大，但多年的“计划经济综合症”已经使它们几乎完全丧失了市场竞争力，一旦中国加入WTO，在面对着挟强大资本与WTO中的新规则而来的国外企业时，我们的目前看似庞大的垄断格局实际上只是一盘“不堪一击的大蛋糕”。
谁需要反垄断法
1995年，盛洪博士受刚刚成立不久的联通公司委托，对当时的邮电部和中国电信的反竞争行为作了深入的调查。5年后的今天，盛洪尖锐地指出，“尽管目前在电信方面的政企分开已经做得比较好，邮电部也改成了信息产业部。但当时我们所指出的中国电信的很多反竞争行为今天仍然在继续。如果有《反垄断法》的话，联通是可以对中国电信提起诉讼的。”
曾经引起社会广泛关注的“乔占祥诉中国铁道部”事件，至今仍然是北京学术界内一个津津乐道的话题。“尽管铁道部仍然维持了票价上浮的决定，但中国公民对作为政府代表的铁道部提出行政诉讼，这件事本身的意义已经远远超过了诉讼内容。”中国社会科学院工业经济研究所的余晖告诉记者，乔占祥败诉的原因之一是他质疑票价上浮所引用的《价格法》是由国家计委负责执行的，而铁道部的票价浮同样是报计委审批的，铁道部因此可以轻易地通过审批程序维护自己的涨价决定。“但如果有《垄断法》，乔占祥向另一个完全独立的执法部门提出反垄断诉讼的话，那结果可能会大不一样。”
据余晖介绍，中国现阶段的垄断基本上是行政性垄断。而由于垄断企业具有纳税人和向政府贡献利润双重身份，因此往往会得到行业主管部门的暗中保护与政策支持。“比如最近的一次电信价格调整，搞所谓的价格听证会，造成固定电话的话费不降反升，而身为共和国部长的吴基传先生，不但不自我检讨，反倒‘好心劝告’电信用户‘长话短说’，这与助纣为虐有何区别呢？”
而盛洪则认为，正是因为中国在计划经济时代行政干预被视为正常，因此直到今天中国的许多行政性垄断行为仍然可以打着保护国有资产的旗号，通过不公平的行政保护政策任意牺牲弱小竞争者和消费者的利益。“在这种情况下，通过立法建立一个新的管制标准就有着特殊的重要意义。”
从另一方面而言，反垄断法对国内脆弱的民族企业还有着重要的保护作用。国家工商局原政策研究室主任吴炯认为，在中国即将加入WTO之际，中国加快反垄断法的立法步伐，还有着保护国内市场的重要意义。比如反垄断法对外国商品市场份额过大，成为市场进入障碍时提出指控，以保护国内市场；反垄断法还可以对外国资本垄断本国市场加以管制、对滥用技术经济优势，给本国市场造成伤害加以控制等等。
一个现实中的例子就是在柯达与富士两大巨头的夹击下濒临倒闭的乐凯胶卷厂。尽管在面对着跨国公司的强大攻势下，乐凯不屈不挠地改进产品、加强管理、开拓市场，维护着自己的独立形象。但在两大“巨无霸”无比强大的资本规模和咄咄迫人的市场攻势面前，乐凯通过市场手段来维护自己的生存已近乎不可能。倘若有《反垄断法》在手，乐凯完全可以通过法律武器来维护自己的一片独立生存空间，为中国的民族胶片工业留下一缕充满希望的星星之火。
惊险的一跳
尽管有着如此充分的理由，然而反垄断毕竟面临着重重阻碍，就在3月26日举行的“中国发展高层论坛”上，国务院体改办主任王岐山关于《中国垄断行业的改革和重组》的主题发言，引起了与会代表的强烈共鸣。王歧山坦言，同其他方面的改革相比，垄断行业的改革还处于严重滞后的状态。
一方面是中国的企业无论从资本上还是规模上都还无法与国外的大型企业相提并论。目前，世界五大航空联盟已占据全球航空市场总额的60％，但是，中国航空市场规模只占世界市场2％的比重，中国民航全行业实力还抵不上美国一家大航空公司；我国现有的五大汽车企业中，产量最高的上海一大众汽车有限公司的“桑塔纳”轿车也只达到23万辆的规模，按照国际上25万辆-30万辆的经济规模临界点要求，目前中国还没有一家汽车企业能够达到，我国汽车行业现有固定资产不足400亿元；而美国通用汽车公司固定资产就达360亿美元。
另一方面则是这些远未达到规模经济状态的企业在长期的计划经济体制下，已经提前患上了“大企业综合症”，以被认为是目前中国垄断最严重的铁路行业为例，一边是连年亏损，占用大量国家建设资金，一边却有着远高于国内平均水平的工资水平和福利待遇，还养着大量的闲散人员。
在行业主管部门的行政保护下，这些垄断企业一面通过行政垄断扼杀所有可能的竞争者；另一面则利用自己的垄断地位与政府讨价还价，要求更多的垄断特权。假如说反垄断是一盘棋的话，那么这盘棋中的对手却远不是政府与垄断企业那么简单：三十多个省级政府、十几个计划与执行部门、包括各个垄断行业的主管部门，为了自身的经济利益与权力利益，都纷纷将手伸向“棋盘”，试图摆出对自己最有利的格局来。
正是在这个意义上，王岐山用“惊险的一跳”来形容中国的“入世”。他说，中国马上就要加入世贸组织了，但是我们的一些垄断行业都还没有准备好，很多垄断行业的改革和重组还刚刚开始，这是非常令人担忧的。
谁该为电力垄断负责
——刘纪鹏访谈
在工人体育场对面的一幢白色公寓内，刚刚从美国回来的标准咨询公司总经理刘纪鹏显得十分激动。他这次随中国电力改革政策研究组考察了美国电力发展的现状，并专程到加州了解加州电厂破产的前因后果。刘纪鹏说，通过这次考察，他更加坚定了自己看法，那就是中国电力改革“必须先完成思路上的转换”。
他面前的桌子上摆着十几份红色封皮的资料夹，其中几份上边印着“绝密”字样，那是他受有关部门之托，为中国电力改革所设计的改革方案。
全国联网将是中国电力史上的一个里程碑
三联生活周刊：这次加州电厂的破产不但令全世界瞩目，对中国的电力改革设计者来说，也有着重要的借鉴意义，您能谈谈加州电厂破产的原因吗？
刘：加州的电力危机实际上跟美国的电力格局有关，在美国东部、西部和中南部分别有三个几乎互不相联的输电网，而加州的电力一直由北部电网供给。因为美国西北部水电丰沛，因此加州的电力几乎全部由这里的发电厂供应，而加州自身因为害怕污染，十几年没有建一个电站。
今年由于美国西北部遭遇二十年不遇的大旱，水电供应量骤然大减，一直以购买水电为主加州地区就成为首当其冲的受害者。由于电力短缺，批发电价飞涨，而根据当地的法规和当初供电公司与消费者签订的合同，电力公司又不能因此而提高零售电价，供电公司由此背上沉重的债务负担，平均每天增加的负债达10亿美元之多，直至陷入破产边缘。
三联生活周刊：同样的电力危机会在中国发生吗？
刘：目前中国的电网设施基本是以五大电力集团为基础形成的七、八块电网，互不连接。因此我们不难想象，如果象广东这样的经济发达地区，由于特殊原因而无法获得足够电力供应的时候，其它地区尽管电力充足，但由于缺乏全国性的互联传输网络，同样只能“望电兴叹”。
加州电力危机对我们是一个警示：如果没有全国联网基础上的资源合理配置，区域性的电力危机随时可能爆发，从而对整个国民经济的发展造成难以估计的损失。
在考察了国外的电力发展情况以后，我真的非常着急，所以我说全国联网是中国电力史上的里程碑，谁能完成谁就是中国电力史上的伟人，而谁要是阻碍这种发展，他就会变成中国未来历史上的罪人！
“分拆”不是破除垄断的唯一选择
三联生活周刊：但现在社会上对电力行业的种种垄断行径已经怨声载道，如果再建立一个控制全国电力网络的“寡头”企业，岂不是更加强了这种垄断特权？
刘：这是目前很流行的一种看法。但我认为，我们应该根据电力行业自身的特性来理解“垄断”和“破除垄断”的概念。
我们知道，在电力经营里，有发电、输电、配电和售电四大环节。过去我们把整个电力工业统称为自然垄断行业，但随着经济的发展和市场经济范围的扩大，早期被认为属于自然垄断的电源（即发电）部份，今天已经被公认不在自然垄断之列，可以进行自由竞争。
而作为电网，特别是输电网，至今为止在世界各国中仍然被认为是自然垄断的。我认为破除电力行业的垄断应该是破除国家电力公司在供电和售电这两个环节上的垄断状态，也就是采取“纵向分割”的方式，即先把厂网分开，再把配电和售电两个环节分开，仅留下输电由国家自然垄断。
三联生活周刊：这种方式能够真正解决国家电力公司的垄断权力吗？它拥有全国唯一的输电网，对于电力供应商来说，是否又意味着一种新的垄断呢？
刘：这其中的关键在于“厂网分离”的彻底程度。打个比喻说，如果我在某个地区修了一个公路网，而各个运输公司通过我这个网来运送旅客和货物，并向我支付一定的道路使用费，你会说我是垄断吗？当然不会，但如果我同时又拥有一个运输公司，并且在道路上只让我的车队跑，或者通过高额收费的方式提高其它运输公司的成本，令它们无法和我的运输公司竞争，这就毫无疑问是垄断了。
所以国家电力公司首先要明确自己的定位，那就是自己“只修公路（电网），不建车队（发电站）”。假如国家电力公司不能摆脱这种恋“源”情结，一厢情愿地继续搞发电厂，它就注定会被指责为垄断，甚至直接危及到它的生存和发展。
三联生活周刊：按照您的设想，这应该是个比较理想的改革方案，但从现实情况而言，它会不会遇到技术或者其它的困难呢？
刘：困难当然会有，但不是不可克服的。前些时候我到欧洲考察它们的电力工业发展情况，才发现原来整个欧盟12个国家都已经实现了连网，就连北非、摩洛哥、西班牙和斯堪的纳维亚半岛都通过海底电缆连到了同一个电网上，这张电网的容量为4.1亿千瓦，而中国整个装机容量也才3.1亿千瓦。
人家连跨国之间、跨海之间都联上了，我们却连省与省都联不上，这根本没法比。
从目前的情况来看，靠各个地区自发地构造这么一张全国性网络，一方面由于地区利益；另一方面也由于经济上的考虑，它们不太可能完成——比如华北电网跟东北电网，中间仅有140公路的距离，要联早联上了——因此必须由一个全国性的企业，也就是中国电力公司来做。
所以我说，一个大公司并不就一定意味着垄断，而简单的分拆更不是破除垄断的唯一选择，重要的是要看怎样改才对经济发展有利，才能更有效地促进竞争。
行政垄断的根源是审批制度
三联生活周刊：去年四川发生的“二滩事件”引起了媒体的广泛关注，被认为是电力行业垄断的典型表现，对此您怎么看？
刘：我还可以告诉你一件事，那就是“二滩事件”正是直接导致去年5、6月份国家电力改革大争论的一根导火索。
二滩事件的核心在于国家计委在审批这一项目时，就不顾电厂建成后的成本压力，同意项目方通过贷款融资260多亿元；而在电厂建成后，计委又通过自身的价格审批权，将电厂的电价定得远高于周边地区，实际上是将二滩的高额成本转嫁到了消费者头上，作为购买者的重庆市当然觉得不公平。
三联生活周刊：这里有一个问题，那就是全国的供电厂商是怎样定出自己的供电价格，而作为消费者的企业和地区又是怎样选择购买的呢？
刘：这就是最不合理的现象之一：直到今天，我们的供电价格仍然是由政府有关部门审批控制，称之为“还本付息价”，在这种情形下，一个电力项目哪怕再不合理，效率再低，也能通过“高进高出、一厂一价”的方式获得同样高额的利润。
说来令人难以相信，在这种“一厂一价”甚至“一机一价”的审批制度下，全国有好几百种不同的上网电价，只能用一团乱麻来形容，而到了网上后，消费者也毫无选择余地，只能被动接受计划配给的电价。
如果要说电力垄断的根源，我认为根源就在这里：作为某些政府部门，电力建设的项目要由它审批，而上网电价也要由它来定。即便是投资失误，它也可以通过提高电价的方式把经济损失转嫁到消费者头上，这根本就违背了所有的市场规律。这也是今天所谓“行政垄断”迟迟不能破除的根源，我就不明白有的政府部门，自己的职能不转变，一边不断干扰正常的市场运作，一边天天叫着要去革“垄断企业”的命，究竟是一种什么样的心态。