南方周末记者黄河张玥发自深圳 （发表稿）
（记者原稿，发表稿见链接）
在经历了30年高速经济发展之后，城市土地资源开发已近极限的深圳，借助城市更新模式再度展开了第二次“土地城市化”的管理机制改革。
在借助“城市更新”与“土地整备”盘活早期粗放式开发所留下的种种历史纠葛的同时，早已摆脱对土地财政依赖的深圳市政府，正悄然调整着自身在城市二次开发中的角色。
在“土地二次城市化”的更新规划推进中，原本被高速发展的“市场逻辑”压缩在单一模式内的城市生活各个部份，正借助市场和社会日益多元化的合作与博弈，为“人的城市化”赢得更富弹性的发展空间。
城中村改造：政府“没那么着急了”
2014年8月7日下午，在福田区上步村股份公司的会议室里，大约60名上步村村民正在听一位建筑设计师讲解“艺术园区”的改造方案。
“我觉得不可能，”一位村民向南方周末记者点评道，“我们现在容积率都已经是4.1，拆建以后至少是8，哪有什么艺术空间？”从他口中流出一串上步村的规划数据。
另一位村民则回应道，“别看我们在这儿坐着听，其实真正重建可能十年后都还动不了呢。”他觉得不管拆不拆，自己先来长长见识总是好的。
这是由福田区政府出资聘请社会专业机构，为上步村村民所举办的一场题为“社区有机更新”的公众咨询活动。
咨询活动的承办方深圳市公众力商务咨询有限公司董事长范军告诉记者，自7月中旬以来，他们已经为上步村村民举办了近10场这样的公众咨询，请各方专家为村民们解答从上步村发展规划到拆迁补偿计算方式等各个方面的问题，并邀请村民们一起构思“如何让上步未来更美好”。
“上步村还没有正式申请城市更新规划，但是区政府希望让村民们自己来参与社区设计规划，因此愿意出资为他们举办各种培训和讲座，”范军说，他感觉在近期的城市更新规划项目中，政府的态度越来越柔和，而且“没那么着急了”。
“实际上现在你就是想申报也没那么容易，因为申报的标准越来越严格。”范军向记者表示，在培训中不会给村民任何明确的引导，而是告诉他们相关的申报条件和各种模式的利益考量，“最终申不申报，仍然由村民自己投票决定”。
范军的这一判断，得到了深圳市规划国土发展研究中心规划设计所所长顾新的认同，她所任职的机构正是深圳城市规划的核心部门，顾新表示，村中村村民如果有强烈的改造愿意，可以申报城市更新单元计划，“但是必须符相相关土地政策，满足相应的规划要求，否则更新单元规划是不会获批的”。
之所以要提出严格的规划要求，是因为城市中心区的建筑密度已经太高，给基础设施带来很大压力。比如原特区内污水厂处理能力已经饱和，如果新增成片的更新改造会让市政配套难以承受。
而在近20年前的1996年，顾新和她的同事在制订深圳第一份《FT01－01中心区法定图则》时，曾实地调研过岗厦村。那次调研，令她对当时城中村内充满生机与活力的“混乱”留下了深刻的印象，也微妙地影响着她后来的城市规划理念。
“城市的生长有它的内在动力，不是靠简单的外部规划就能限制或者扭转的，”顾新向记者解释道，城市规划固然是城市空间发展中的关键力量，但它只是“多种力量中的一支”。
而在过去30年中，深圳真实的城市空间发展与变化，正是由这些多元力量所形成的“合力”共同推进和塑造而成。
产业转型与城市升级
在顾新看来，过去20年中深圳所经历的两次重大转型，对今天的城市空间规划形成的关键性影响：第一次是从1990年代中期开始的“产业升级”；第二次则是2004年以特区内外合并为标志的“城市升级”。
在第一次转型中，深圳的产业结构从早期“三来一补”模式转向商业贸易和高科技领域，在这次长达数年的转型过程中，伴随着大量“三来一补”企业的外迁，早期“遍地开花”的工业厂房，被以华为、中兴为代表的大型企业园区和高新科技园区所取代，使深圳的工业制造产业进入了“园区经济”时代。
而在此期间完成的深圳《城市空间总体规划》，首次把带状结构的空间框架跟组团式的空间结构相结合，形成了今天深圳城市空间发展的完整格局。
第二次转型则来自2004年的特区内外管理机制的合并：随着经济特区“二线关”的拆除，以及特区外各区农村集体土地的统一国有化转制（统转），深圳的土地规划管理面积从原特区内的不足400平方公里，迅速扩大至2000多平方公里。而原本被“圈养”起来的经济特区，也正式升格成为副省级城市。
在经历了“城市升级”之后，深圳市政府在2005年10月出台了一项前所未有的政策：通过《深圳市基本生态控制线管理规定》，将全市近一半的土地划入了“不得使用”的生态控制线保护之下。
“政府在这方面真是下了大决心，”顾新向记者表示，在全国城市都在轰轰烈烈地搞“土地财政”之际，深圳此举相当于“给自己上了把枷锁”——也正是因为这把“枷锁”，为今天的深圳保住了近一半的土地。
政府之所以敢于给自己套上这把“枷锁”，首先来自城市财政收入的独立性：在经历了上一轮产业转型之后，以高新制造业和大型商业企业为代表的产业经济，为深圳市财政带来了远高于土地出让的收益。
就在推出基本生态控制线的2005年，深圳市地方财政收入首次突破400亿元，与此同时全市通过出让土地获取的地价仅为30.6亿元。而在此后的近10年中，深圳的政府土地转让收益几乎从未超过财政预算收入的10%。
尽管早就摆脱了对“土地财政”的依赖，但是随着城市经济发展和产业升级转型，政府依然需要大量的新增工商业用地，为不断成长的市场化企业提供发展空间。
在以“城市生态控制线”为自己戴上了土地开发“枷锁”的同时，政府的目光转向了存量土地的开发利用：以2004年出台的《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》为标志，深圳市开始了以对旧厂房（工业区）和城中村改造为目标的“旧改”阶段。
在前两次城市发展的重大转型中，由于传统土地管理模式的滞后（如划拨工业用地难以收回），以及“统转”过程中大量未处理的历史遗留问题（如征地补偿手续未完成），使得大量土地资源陷入了使用效率低下、土地权益不明的“灰色地带”。
深圳市政府早期试图依靠旧改推动的，正是这些存量土地的“二次开发利用”。
纠结的“旧改”
成立不久的龙岗区城市更新开发企业协会（下称“龙岗城市更新协会”）会长耿延良，是深圳“旧改”模式的早期见证者：在2006年启动的城中村改造“第一拆”——渔农村改造过程中，耿延良以金地集团法务经理的身份，参与了整个过程。
“那时政府参与的力度和决心真是大，”今天身为卓越集团副总裁的耿延良在向南方周末记者回顾那段改造经历时，印象最深刻的就是当时政府的支持力度，以及政府、开发商和村民之间的合作协商气氛。
正是在这种“三方合作”的互信机制下，渔农村改造以较低的拆赔比和容积率，建起了一个环境优美的城市新村，“你今天去看，还是会觉得很适合居住。”
宜居的环境首先来自建筑密度的合理性，也就是容积率。“对开发商来说，拆赔比就是容积率，”耿延良向记者表示，不管是更新还是旧改，原业主（村民）要求的赔付比越高，开发商就只能把楼盖得越高才能获利。
在经历了“旧改第一拆”近十年之后，依然在从事城市更新改造的耿延良最深刻的感受是：市场主体（开发商与村民）之间的信任越来越少，拆迁赔付的成本越来越大，而其最终结果就是城中村改造中的楼房建得越来越高。
“城市社区的环境承载能力是有极限的，你把楼盖到天上去，最后谁来为这个城市的公共环境和未来发展买单？”耿延良极为担心这种“大拆大建”模式下，城市未来的发展前景。
但在深圳旧改的早期阶段，让规划和参与者们所纠结的，还远不是这么遥远的未来。传统土地管理体制的刚性、城市居住形态的变迁、各方利益的冲突与博弈，使得旧改在相当一段时间内，成为令房地产开发商们绕道而行的“硬骨头”。
“比如一块早期划拨的工业用地，本来可以通过规划改变成商业用地，但是按照政策规定，规划修改要经过招拍挂程序，原来的企业就不干了。”顾新向记者解释，因为相关政策比较复杂，许多具体情况并不象例中那么简单，但整体结果就是城市中的许多已经建成的商业片区和楼宇，所占据的依然是“工业用地”。
由于工业用地的出租价格受到管制，精明的企业业主们便以极低价格将房产租给有着关联关系的“二房东”，“二房东”们再以商业房地产的市场价格转租给使用方——这样自己既不用承担违章改建的法律责任，又能通过“二房东”获得差价收益。由此形成了深圳工商业用地体系中庞大的“灰色二级市场”与规模惊人的“违章建筑”。
比如位于华强北工业区的某央企物业，在租给“二房东”时租金仅为每平方米50元，而“二房东”转手即以每平方米500元的价格转租出去，其间差价高达10倍之巨，从中也形成了大量的“灰色利益”空间。
而在原农村集体用地方面，由于在2004年的“统转”过程中，政府所制订的征地补偿费用与当时已经上涨的市场土地价格有着较大差距，因此城中村村民们纷纷采取“种房保地”的方式，在原有的集体土地上盖起了大量房屋，以争取在日后的正式征用中获得较高的房屋拆迁补偿。
与此同时，大量涌入的新增城市人口和商品房价格的急剧上涨，使得2005年之后在原特区边缘迅速膨胀起来的“小产权房”，成为了容纳深圳市第二次大规模人口增长的“缓冲区”。
在1996年完成的深圳城市总体规划中，预计2010年深圳人口总量仅为480万人，但是到了2000年人口已经突破了1100万，而这庞大的新增人口中，70%以上就依赖遍布特区内外的城中村“违章建筑”所吸纳。
与早期特区内城中村建筑以租为主的形态不同的是，2004年之后在特区外大规模兴起的“违章建筑”中，出现了“亦租亦售”的形态，从而形成了外界所称的“小产权房”。
在深圳多年从事“小产权房”销售代理的何生介绍，深圳的小房权产市场出现于2000年左右，但由于当时商品房和小产权房的销售差价不大，因此交易规模极小。直到2005年之后商品房价格急剧上涨，小产权房才被纳入中低收入者的购房考虑范围。
“目前深圳的小产权房每年成交量在2万套左右（农民房3000-5000元，村委建社区房6000-8000元），但从2013年开始，新房销售规模逐步下降，今后小产权房很难再建起来了，”何生估计，两三年后深圳的小产权房将只剩下二手房交易的“存量市场”。
难以撬动的工业用地和迅速增加的“小产权房”，使得早期强势启动的旧改陷入了进退两难的处境。直到2009年广东省推出“三旧”改造政策后，深圳才再度以“城市更新”的模式，开始推动工业用地和城中村的存量土地改造。
而2012年获批城市土地管理制度综合改革试点的机会，更使深圳的“城市更新”理念获得了强有力的体制和法规资源支撑，开始展现出与此前“个案式旧改”截然不同的整体布局与规划思路。
推开城市更新之门
就在上步村村民们参加城中村改造咨询的一路之隔，原本繁华热闹的华强北电子市场被一道刚刚建起的围墙截断了道路，仿佛悄然退出了车水马龙的深南大道。
许多过路的市民都以为华强北在“修地铁站”，只有少数深悉深圳城市更新规划奥妙的知情者，才知道这里是深圳城市更新的另一个“战场”。
“许多人都以为城市更新就是城中村改造，”顾新向记者说道，其实政府通过城市更新获得工商业用地的“主战场”之一，正是象华强北这样已经高度繁华，但却依然挂着“工业用地”头衔的区域。
在被视为深圳城市更新纲领的“1+6”文件中，大量的配套文件均与产业用地和用房转型有关，其中象“创新产业用房”、“工业楼宇转让”等相关规定，更象是为这些“前工业用地”转型而度身订造的管理细则。
在城市规划中被无奈地“搁置”的近二十年之后，政府为什么突然信心满满地对这些“老大难”土地展开了攻势？奥妙其实很简单，那就是大量工业用地的30年使用权即将到期。
使用权到期后的土地，企业业主要么交还政府重新投入市场流通，要么就必须按照严格的功能规划，向政府主动申请城市更新改造。
如果不能通过更新规划的要求，政府就可以按照“房地分离”的模式，将符合规划的房产保留，其他违章建筑则在收回土地后拆除重建——这意味着原本使用效率低下的大量“违章建筑”，将被功能合理、配套完善的城市商业社区所取代。
当位于城市中心区的原工业用地被调整为合理的商业规划后，深圳新增的工业用地则来自位于城市东西两翼，由于地处城市边缘而长期未得到充分开发的城中村，如坪山新区和光明新区等。在这些新区中通过旧村更新改造和土地整备，为未来的工业发展提供足够用地。
在这些尚未充分开发的城郊新区中，由于建筑密度小，房屋价格低，因此政府更容易以“整村统筹”的方式展开规划，形成大片的工业园区和相关社区配套。
在坪山办事处的城市更新办公室内，更新办主任许丛强向记者讲述了南布社区的“整村统筹”模式，并搬着手指向记者一一历数到明年年底，在新区中将动工的10多项大型商业和住宅项目。
“我们现在担心的不是拆迁，而是拆出这么大片土地建了房子，政府什么时候才能引入大型工业和更多居民？”许丛强忧心仲仲地向记者表示，一定要“向政府呼吁”早日完善新区配套和交通，为新区引入更多“人气”。
而在掌握了“工业用地改造”和“土地整备”这两大产业用地资源之后，对于人口集密的城中村改造，政府终于得以从容地放缓脚步，并尝试引入更多元化的更新模式：从村民自建到合作开发、从分区规划到综合整治、从引入各方社会资源到尝试多种社区形态，原本深陷于开发商和村民“拆迁博弈”的城中村改造，开始呈现出更加丰富的发展模式与可能性。
而当城中村集体和村民们获得了更大的更新改造自主权之后，原本屡禁不止的“小产权房”也迅速失去了生长的土壤，“原来建房是为了拆迁时要政府补偿，但现在都是村里自己拆迁改造，你盖了房相当于占村里其他人的便宜，谁还让你盖呀？”一位城中村村民向记者这样解释道。
深圳再出发
“从1979年到2011年，深圳市建成区规模从3平方公里扩大到934平方公里，增长了300多倍；城镇人口从3万增加到1500多万，增长500多倍；GDP从1.96亿元到突破11000亿元，增长5000多倍。”北京大学中国发展研究院在刚刚发布的深圳城市更新研究报告中写道，“这在城市发展史上，是难以被超越的纪录”。
在创下了城市化发展中的一系列“世界纪录”之后，率先遭遇城市发展“空间瓶颈”的深圳，以城市更新的模式，为中国城市化发展的“下半场”展开了新的探索。
深圳新一轮土地管理制度改革的核心，是“探索建立适应高度城市化地区以存量土地管理为主的土地利用和管理新模式”；而城市更新作为深圳存量土地开发利用的主要模式，“对于土地管理制度改革具有举足轻重的地位”。
在深圳市规土委给南方周末记者采访回复函中的这一段话，充分体现出了中央政府对深圳此轮土地管理体制改革所寄予的期望。
而在从事了十多年旧改和城市更新开发的耿延良看来，城市更新的意义远非“土地二次开发”那么简单，“它关系到这座城市的未来”。
耿延良认为深圳的城市更新跟传统城市旧改的本质差异，在于“旧改”更多的是物理形态的拆除重建，而城市更新则是一座城市“整体机能的再造”。
对于这一“功能再造”的理念，身为城市规划师的顾新有着更加切身的感受，“过去的规划都是物理空间，算算建筑面积什么的，”顾新说，但现在做城市规划，包括城市更新项目，你就“必须想到人”：社区居住的是就业人口还是居住人口，他们之间是什么关系，社区人口的职业构成和年龄分布，再按照社区人口的特性来规划配套设施和空间格局——是休闲型的还是商务型的，是老年社区还是年轻社区等等，“越做越细”。
而在这一“越做越细”的规划理念背后，不仅是为了土地利用效率的提高，更是一种城市内部关系的重塑：一个成熟而健康的社区，就象一个血脉丰满的有机体，能够持续不断地为居住于其间的人群带来强大的活力与创新动力。
在顾新看来，与有限的土地资源相比，活力与创新才是深圳这座移民城市的“立足之本”，也是让她第一眼就喜欢上这座城市的原因。
而对于正在为上步村村民们提供咨询服务的范军而言，他更看重的是城市和社区居民的“参与”。范军告诉记者，他们在调研中发现，上步村的很多租客，都已经在这里居住了十多年，但依然只是把这里当成一个“临时住所”。
这让他十分感概，在咨询培训时特地向村民们提出的一个问题：我们除了考虑自己和村集体的利益外，还应该为社区的其他住户和租客们考虑些什么？
身处城市更新第一线的耿延良，所考虑的现实问题就是如何重建开发商、政府和村民之间的信任机制。
他担任会长的龙岗城市更新协会，成立后所做的第一件事就是把龙岗区的城市更新审批流程全部梳理了一遍，“原来一个城市更新项目涉及到189个审批环节，涉及40多个政府部门，光审批时间就要955个工作日，”耿延良表示，当流程整理出来后，连他自己也被这张长达九米的审批流程图吓了一跳。
“我们把它叫做‘万里长征审批图’，在给龙岗区政府的专题汇报会议上，把大家都吓了一跳。”耿延良表示，因为政府部门审批属于“条块条割”，政府部门的工作人员自己也不道整个审批流程到底有多长。
高度重视的龙岗区政府立即组织各部门联席会议，反复研究几个月后，将原有的审批流程压缩了近40%，审批时间缩短到586个工作日。
“不夸张的说，光这一条就可以为龙岗区的城市更新项目节省上百亿元的资金，”而能获得如此成效的原因，就是因为龙岗区政府对这家刚刚成立的行业协会给予了充分的信任。
创新、参与、信任——以及一系列涉及到人与人、人与社区、人与城市关系的深层观念，正在深圳土地“二次城市化”的更新进程中，悄然发生着微妙的重塑与变化。
它们或许将比土地资源的变更，更加深刻地影响到这座城市长远的未来。
（应被访者要求，报道中的何生为化名）