作者：王君
2015-04-09
国有银行并非中国独有的现象。几乎所有的国家都有政府直接出资或者参股的银行。但是中国的国有控股银行在世界上堪称最大最多，也是不争的事实。在中国，国有银行占大头的事实，短期内看不到改变的迹象。
由此引出一个实际问题：政府怎样才能承担起银行最大股东的责任，代表全体人民，管理好手中持有的金融资产？这不是个简单的问题。
由于金融行业具有高杠杆、高风险的特征，并且伴随着巨大的外部性。一旦发生系统性危机中会给整个经济带来毁灭性的打击。这一点在最近一次的全球金融危机中得到再次证明。因此可以说，政府如何承担起银行等金融机构所有者的职能，重要性怎么强调都不过分。
但是政府真的能当好银行的股东吗？理论上没有办法证明政府当不了。但是从全世界迄今为止的经验来看，政府办的银行、投资公司等失败的多，成功的少。而那些少数成功的，也有严格的前提条件。例如新加坡的淡马锡、德国的复兴信贷银行等等，都是市场化程度高，政府有严格的制约平衡，社会有良好的法治民主基础。如果再仔细考察，发现凡是那些成功的案例，政府作为银行的所有者，其所作所为，与私人所有者没有明显的区别。
私人所有者的诉求与行为方式，不用赘述。人性决定了，如果拿自己的钱投资入股，会精心选择董事会代理自己的利益，由董事会选择监督激励有人品有能力的职业经理人。如果谁搞砸了，就跟谁玩儿命。即使这样，私人办的银行也有可能失败，正如巴林银行、雷曼兄弟们所一再提醒我们的那样。因此需要有效的外部监管。
政府充当银行的所有者，情况就不一样了。最大的不一样，是代表全民行使所有者职能的官员，责权利并不对等。办好了，跟自己的升迁关系不大。办砸了，仕途也未必受到影响。并且由于金融业的专业复杂性，一时的损失可以掩盖，对损失的承认也可以拖延。于是凭空产生很多机会和漏洞，让精明人有隙可乘。可以想见，在庞大的国有金融系统，漏洞无所不在。这些漏洞也成为腐败的温床。就算撇开腐败，即使因为判断错误，把信贷资金分配给没有还款意愿和能力的企业，也是灾难性的后果。君不见，差不多每个僵尸企业背后，都有银行的身影？
具体到中国金融业，一个突出的现象，是九龙治水。细数下来，至少有十余个政府部门，直接或者间接地行使国家所有者职能（尽管有的可能没有意识到，或者意识到也不承认）。但是如果银行发生损失或者倒闭，则没有人为其承担责任。试想一下，如果是私人的银行，这种现象会是什么结果？不倒闭才怪！
国家所有者的责任和权力如果相对集中到一个部门，可以解决九龙治水带来的问题，但是仍然还有其他问题。要想从根本上解决问题，使国家成为合格的所有者，必须满足几个重要条件。
第一，必须有明确的国家所有者战略。通过战略的制定和发布，阐明国家为什么要持有银行，持有哪些银行，持有多久，业绩怎样考核，如何奖惩。
第二，必须明确哪个机构代表国家行使国家所有者职能，以及怎样行使所有者功能。同样，如何评价业绩，如何激励国家所有者代表机构，也要明确下来。还要明确，国家所有者代表机构，只能在法律的约束内，按照公司治理的原则，以股东的身份对国有银行实施监督管理，而不是直接插手银行的日常经营。
第三，国家所有者代表机构，要把上述的战略和制度安排，向全社会公布，并且定期披露国有银行的经营状况。即使是上市的国有银行，也要参照最严格的标准予以额外的披露。
第四，要把国家所有的银行，置于有效的外部监管之下。国有银行所受到的监管，不应该比私人的和外资的银行标准低，而是更高。这是因为，国有银行玩儿的是公共资金，损失要由纳税人承担，不严格不行。
还可以举出一些。但是这些就足以说明，如果政府想继续控股银行，就需要成为合格的股东。而要成为合格的股东，只要模仿私人所有者就取得了一半的成功。
（作者为世界银行全球金融与市场局首席金融专家。文章仅代表作者个人观点，与所在机构无关。）