南方周末记者 黄河 2012-06-15 （发表稿）
深圳是中国唯一一个没有农村的城市，全部土地已经国有化，却有近一半的建筑都是原住民的“小产权房”。
在这个几乎无地可用的城市，这些“历史遗留非法建筑”，成为撬动未来的支点。
2012年5月25日，深圳土地管理制度改革综合试点启动仪式上，国土资源部部长徐绍史评价“这是又一次里程碑式的战略决策”。
在1987年以“土地拍卖第一槌”深刻改变了整个中国的土地制度后，深圳又一次成为土地改革的焦点。
这一次，摆上桌面的是巨量“历史遗留非法建筑”——占深圳建筑近一半的“小产权房”。
“海绵里的土地”
“深圳的开发空间就像海绵里的水，捏一捏就能冒出来。”这些被称为“城中村”的集体土地，虽然理论上已经全部国有化，但现实中已成为深圳城市建设中最大的一批“制度飞地”。
作为深圳最“资深”的商业化片区，毗邻香港的罗湖区随着深圳城市中心的西移而一度陷入沉寂，最近却又重新热闹了起来。
随着深圳城市更新规划的启动，未来5到10年内，面积34.7平方公里的罗湖将有大约1/4的面积被纳入更新项目之内。为此区政府成立了四个城市更新办公室，近期将抽调一批“作风过硬、吃苦耐劳”的干部全力推动项目区内的拆迁。
实际上，深圳的每一个区，都在为这场规模空前的城市更新而紧锣密鼓地准备着。
在深圳市规划国土委2012年5月31日公布的第二批城市更新单元规划中，又有12个项目被纳入新的规划，涉及重建面积超100万平方米。
加上此前公布的更新项目，深圳市在过去三年内已经公布了109个城市更新单元规划，涉及深圳所有下属行政区，原处于特区关外的宝安和龙岗更是密集。
这场规模空前的城市更新大剧目，不仅令包括康佳、天健在内的本土企业在资本市场中获得了力度空前的追捧，更引来了华润、招商、中粮等央企军团和万科等地产巨头。
不过，就在短短一年前，深圳还因“无地可拿”而远离房地产开发商们的视野：2010年深圳土地调查统计数据显示，全市土地总面积1991.71平方公里，其中建设用地917.77平方公里。按照现有的土地规划指标，从2011年起，未来十年内这个城市每年只能拿出4平方公里的新增建设用地。
4平方公里，除去市政公共设施占地，用于商业开发已经所剩无几，对于每年商品房销售面积超过10亿平方米的地产市场，更是几近于无。
对于熟悉深圳土地市场发展历史的市场人士来说，这仅仅是深圳土地现实的一个表面。一位资深的市场人士向南方周末记者解释，“深圳的开发空间就像海绵里的水，捏一捏就能冒出来”。
海绵里的土地，奥秘在于——官方资料显示，2011年深圳全市土地总面积1991平方公里，建设用地917.77平方公里中，其中原农村集体用地为390平方公里，占比高达42%。在这些集体用地中，有近300平方公里的土地，都属于非法占用。
这些被称为“城中村”的集体土地，在过去三十多年的城市建设中，由于复杂的产权和制度纠缠，始终难以被真正纳入深圳城市建设的总体规划之中。尽管经历了1992年特区内统征、2004年原特区外城市化转为国有地之后，深圳所有的土地全部完成了国有化，但这些土地在现实中依然按照过去的逻辑存在着，在容纳了深圳70%以上外来人口的同时，成为深圳城市建设中最大的一块“制度飞地”。
在前述市场人士眼中，深圳的城中村改造，是这座城市所余不多的“制度红利”之一，但是在此前多年的国有土地管理制度下，却始终未能找到将这一制度红利转变为现实收益的可行之道。
正是在这一背景下，深圳市于2012年5月25日正式公布的《深圳市土地管理制度改革总体方案》（下称《总体方案》）被视为拉开了深圳历史上又一次“土改”的序幕。
确不了的权
数次改造的同一个障碍就是违规用地的确权问题，许多土地产权至今“身份不明”。最终要为集体土地转化为商业土地支付代价的，是逐利而来的开发商。对他们来说，最大的风险不是拆迁成本，而是无法确权导致的拆迁中的不确定性。
与《总体方案》一起推出的，是由国土资源部和广东省政府共同启动的“深圳市土地管理制度改革综合试点”。这意味着深圳市的改革方案获得了高层授权，因而有了更大的制度空间。
对于深谙深圳土地制度变革历史的业内人士而言，这一包含了八大内容、十项改革事项的《总体方案》，其实只是过去数年深圳土地管理制度的一部“政策大全”，真正的成效还有待观察。
“深圳过去并非没有搞过类似的改革，但几次努力的结果都是无疾而终。”一位曾在相关政府部门任职的人士向记者介绍，在1990年代中期和2000年之后，深圳都曾试图推进大规模的城中村改造，最终都是无功而返。
数次改造的同一个障碍就是违规用地的确权问题——由于征地确权的规划和补偿方案远远落后于城市土地的增值速度，使得政府在完成土地规划后却无法完成征地补偿手续，最终使得相应的土地产权至今“身份不明”。
在这一背景下，原集体土地上的违规建设越盖越多，而对于这些“违规建筑”的拥有者来说，即使房屋不能上市交易，租金收益也颇为可观，所以深圳甚至出现了许多十几层高并且带有电梯的“农民房”。
据市场人士向南方周末记者介绍，随着宏观调控中城市限购政策的推出，这些本就不在政策限制内的“小产权房”正迅速形成堪比商品房市场的交易规模。
正因为如此，深圳市在公布《总体方案》后，已将违规建筑的处理列为2012年的工作重点，将陆续出台三大配套文件，即《深圳市关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》的实施文件、“关于严格变更土地用途和调整容积率的若干规定”、“关于严格征转地补偿与土地转换管理的若干规定”。
三大配套文件的目的在于解决原有违规用地的确权问题，同时堵住未来因变更土地用途而获利的渠道。这是深圳市政府在土地管理综合试点制度下，所获得的重要“自由裁量权”之一。
与此同时，深圳市政府和国土部门以空前统一的口径向外界宣称，此次土地管理制度改革不涉及“小产权房”的确权问题，并态度明确地宣布对于非房地产和违法建筑，将“坚决打击，不给出路”。
相对于政府的表态，房地产开发企业的态度却要暧昧得多。
“不确权怎么改造？拆迁补偿付给谁？开发商做了大量前期投入，最后却因拆迁不了一拖几年，这个成本谁来支付？”一位早在2005年前后便介入深圳旧城改造项目的开发企业负责人向南方周末记者发出了一连串的追问。
在他看来，不管前景如何诱人，但最终要为集体土地转化为商业土地支付代价的依然是逐利而来的房地产开发商们。而对于开发商来说，最大的土地开发风险不是拆迁成本，而是拆迁过程中的不确定性。
这位开发企业负责人告诉南方周末记者，在他所负责的旧改项目中，就曾遇到过半年签约90%以上，但剩下十几户花了几年也“搞不掂”的，“这种时候怎么办？你敢在深圳搞暴力拆迁一夜成名吗？”他坦言，“只能依靠政府，如果政府也搞不掂，那就拖着。”
实际上，在2009年底《深圳城市更新办法》推出之后，也曾经引来大批开发商的“跃跃欲试”，“当时许多开发商提着油和米到小区里逐户拜访，征求住户在更新项目上同意签字”，一位地产公司高管对当时的热闹场景记忆犹新，但此后两年中许多开发商们悄悄停下了脚步，“因为背后涉及的情况太复杂了”。
“技术流土改”
曾任深圳市规划局规划处处长的贺承军称之为“技术流”土改，即在不触动土地国有制的根本制度下，以城市规划和市场化交易的形式来解决原有土地产权的确权问题。
就在《总体方案》正式公布前三个月，《深圳市城市更新办法实施细则》（以下简称《实施细则》）出台。对于关注深圳旧改的开发商们来说，《实施细则》跟两年前城市更新办法的原则性思路相比，有了更大的可操作性。
比如针对开发企业所遭遇的拆迁困境，在《实施细则》中进一步细化了政府征收和政府收购的标准与程序，使政府在市场化搬迁谈判陷入僵局时，有了更大的干预空间。
与此同时，《实施细则》在简化政府审批流程、推动项目进程和提升城市整体功能方面，亦有了更加详尽的规定。
从某种意义而言，《实施细则》和《总体方案》共同构成了《深圳市城市更新办法》的制度基础：《实施细则》对城市更新过程中所遭遇的种种问题设置了解决程序；而《总体方案》则在土地管理制度上为城市更新项目打开了新的探索空间。
对此，曾任深圳市规划局规划处处长的贺承军称之为“技术流”土改，即在不触动土地国有制的根本制度下，以城市规划和市场化交易的形式来解决原有土地产权的确权问题。
而这一基于城市土地二次开发的确权方式，在媒体报道中又被区分为“土地整备”、“区域升级”以及“城市发展单元”等不同模式。
以坪山新区金沙社区为代表的“土地整备”模式，以政府主导规划、社区股份公司协调处理的方式，将土地增值收益分配权整体赋予社区股份公司，使得传统征地模式中政府与原住民的博弈变成了社区内部的利益协调；
而在以岗厦和大冲社区为代表的区域升级中，采取的模式则是：在开发商与社区股份公司协议合作的基础上，由政府批准出让项目地块。
无论是土地整备还是区域升级，与传统征地模式最大的区别就在于：政府以“城市发展单元”为主体，使市场化开发机构和城市单元的管理机构（如社区股份公司）直接协商；至于确权与定价，都留给集体土地上的社区内部自行协调。
对于早在1990年代便遭遇了土地困局的深圳市而言，这一模式的核心并非今天才出现。早在2001年罗湖区渔民村改造时，就已经引入了社区股份公司与开发商合作的改造模式。
但在当时的市场背景下，一方面政府和社区对于城市规划均缺乏经验，另一方面开发商还有大量未开发土地可供选择，不愿意接下这些“吃力不讨好”的旧改项目，因此，这一合作模式迟迟未能得以推广。
直到将近十年之后，既有土地开发殆尽，这一模式才再度进入政府和市场的视野。
早在1998年便被政府列入城中村改造规划，却迟迟难以推动旧改进程的福田大冲社区便是其中的典型之一：在早期的改造规划中，没有任何开发商愿意付出巨额拆迁成本去开发商业住宅区。而缺乏市场化补偿机制的政府自身，也无法支付自己规划所需的巨额征地款项，只得任由大冲社区在此后的近十年里成为了规划空白。
直到2005年之后，随着南山高新科技企业园区日渐成熟，具备了强大购买力的社区人群开始寻找真正值得投资的居住与生活区，此时华润集团才能够以远远超出当年规划的数十亿元巨资，拿下片区开发资格。
但在这一区域升级的复杂利益博弈中，传统的征地出让模式已经远远无法满足开发企业和社区原住民的多元化需求，更加复杂而动态化的市场博弈模式正在形成之中，一场充满细节智慧的土改正在拉开序幕。