南方周末记者 黄河 张玥 发自深圳 2014-08-16 （发表稿）
在大量工业用地使用权即将到期之时，深圳借机开始土改。通过这次改革，深圳希望能为未来发展获得更多的工商业土地。
在掌握了“工业用地改造”和“土地整备”这两大产业用地资源之后，对于人口密集的城中村，深圳得以放缓脚步，尝试引入更多元化的力量，修正深陷于开发商和村民“拆迁博弈”的改造模式。
土地新算盘
2014年8月，原本繁华热闹的华强北电子市场被一道刚刚建起的围墙截断了道路，仿佛悄然退出了车水马龙的深南大道。
许多过路的市民都以为华强北在“修地铁站”，只有少数深悉深圳城市更新规划奥妙的知情者，才知道这里是深圳城市更新的另一个“战场”。
“许多人都以为城市更新就是城中村改造。”深圳市规划国土发展研究中心规划设计所所长顾新告诉南方周末记者，其实政府通过城市更新获得工商业用地的“主战场”之一，正是像华强北这样已经高度繁华、却依然挂着“工业用地”头衔的区域。
在被视为深圳城市更新纲领的“1+6”文件中，大量的配套文件均与产业用地和用房转型有关，其中像“创新产业用房”、“工业楼宇转让”等相关规定，更像是为这些“前工业用地”转型而度身订造的管理细则。
在城市规划中被无奈地“搁置”了近二十年之后，政府为什么突然信心满满地对这些“老大难”土地展开了攻势？奥妙其实很简单，那就是大量工业用地的30年使用权即将到期。
使用权到期后的土地，企业业主要么交还政府重新投入市场流通，要么就必须按照严格的功能规划，向政府主动申请城市更新改造。
如果不能通过更新规划的要求，政府就可以按照“房地分离”的模式，将符合规划的房产保留，其他违章建筑则在收回土地后拆除重建——这意味着原本使用效率低下的大量“违章建筑”，将被功能合理、配套完善的城市商业社区所取代。
当位于城市中心区的原工业用地被调整为合理的商业规划后，深圳新增的工业用地则来自位于城市东西两翼、由于地处城市边缘而长期未得到充分开发的城中村，如坪山新区和光明新区等。在这些新区中通过旧村更新改造和土地整备，为未来的工业发展提供足够用地。
在这些尚未充分开发的城郊新区中，由于建筑密度小，房屋价格低，因此政府更容易以“整村统筹”的方式展开规划，形成大片的工业园区和相关社区配套。
在坪山办事处的城市更新办公室内，更新办主任许丛强向南方周末记者讲述了南布社区的“整村统筹”模式，并掰着手指向南方周末记者一一历数到明年年底，将要动工的十多项大型商业和住宅项目。
“我们现在担心的不是拆迁，而是拆出这么大片土地建了房子，政府什么时候才能引入大型工业和更多居民？”许丛强忧心忡忡地表示，一定要“向政府呼吁”早日完善新区配套和交通，为新区引入更多“人气”。
在掌握了“工业用地改造”和“土地整备”这两大产业用地资源之后，对于人口密集的城中村改造，政府终于得以放缓脚步，引入更多元化的更新模式——从村民自建到合作开发、从分区规划到综合整治、从引入各方社会资源到尝试多种社区形态。原本深陷于开发商和村民“拆迁博弈”的城中村改造，开始呈现出更加丰富的发展模式与可能性。
当城中村集体和村民们获得了更大的更新改造自主权之后，原本屡禁不止的“小产权房”也失去了生长的土壤，“原来建房是为了拆迁时要政府补偿，现在都是村里自己拆迁改造，你再盖房，相当于占村里其他人的便宜，谁还让你盖呀？”一位城中村村民向南方周末记者这样解释道。
一位在深圳多年从事“小产权房”销售代理的人士提供了佐证，他注意到从2013年开始，新房销售规模逐步下降，“今后小产权房很难再建起来了，估计两三年后深圳的小产权房将只剩下二手房交易的存量市场。”
改造城中村，“没那么着急了”
2014年8月8日下午，在福田区上步村股份公司的会议室里，大约60名上步村村民正在听一位建筑设计师讲解“艺术园区”的改造方案。
这是由福田区政府出资聘请社会专业机构，为上步村村民所举办的一场题为“社区有机更新”的公众咨询活动。
承办方深圳市公众力商务咨询公司董事长范军告诉南方周末记者，自7月中旬以来，他们已经为上步村村民举办了近10场这样的咨询，请各方专家为村民们解答从上步村发展规划到拆迁补偿计算方式等各个方面的问题，并邀请村民们一起构思“如何让上步未来更美好”。
“上步村还没有正式申请城市更新规划，但是区政府希望让村民们自己来参与社区设计规划，因此愿意出资为他们举办各种培训和讲座。”范军说，他感觉在近期的城市更新规划项目中，政府的态度越来越柔和，而且“没那么着急了”。
范军的这一判断，得到了深圳市规划国土发展研究中心规划设计所所长顾新的认同，她所任职的机构正是深圳城市规划的核心部门，顾新表示，城中村村民如果有强烈的改造愿意，可以申报城市更新单元计划，“但是必须符合相关土地政策，满足相应的规划要求”。
之所以要提出严格的规划要求，是因为城市中心区的建筑密度已经太高，给基础设施带来很大压力。比如原特区内污水处理厂处理能力已经饱和，如果新增成片的更新改造会让市政配套难以承受。
1996年，顾新和她的同事在制定深圳第一份《FT01－01中心区法定图则》时，曾实地调研过岗厦村。那次调研，令她对当时城中村内的生机与“混乱”并存留下了深刻的印象，也微妙地影响着她后来的城市规划理念。
“城市的生长有它的内在动力，不是靠简单的外部规划就能限制或者扭转的，”顾新解释道，城市规划固然是城市空间发展中的关键力量，但它只是“多种力量中的一支”。
过去30年中，深圳真实的城市空间发展与变化，正是由这些多元力量所形成的“合力”共同推进和塑造而成。
老旧改，新更新
时至今日，深圳这座改革开放后增长最快的城市，可用的未建设用地已近于耗尽。
顾新介绍说，在全国各地都开始轰轰烈烈搞土地财政的21世纪初，深圳曾“给自己上了把枷锁”——2005年深圳出台《深圳市基本生态控制线管理规定》，将全市近一半的土地划入了“不得使用”的生态控制线保护之下。但也正是这把“枷锁”，为今天的深圳保住了近一半的土地。
敢给自己套上这把“枷锁”，源于以高新制造业和大型商业企业为代表的产业经济，为深圳市财政带来了远高于土地出让的收益。2005年，深圳市地方财政收入为400亿元，只卖了30亿元。此后深圳的政府土地收入也几乎未超过财政预算收入的10%。
尽管深圳对“土地财政”的依赖度并不高，但是随着城市经济发展和产业升级转型，依然需要大量的新增工商业用地，为不断成长的企业提供发展空间。
戴上土地开发“枷锁”的同时，政府的目光转向了存量土地的开发利用：以2004年出台的《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》为标志，深圳市开始了以对旧厂房（工业区）和城中村改造为目标的“旧改”阶段。
深圳市政府早期试图依靠旧改推动的，正是这些存量土地的“二次开发利用”。
成立不久的龙岗区城市更新开发企业协会会长耿延良，是深圳“旧改”模式的早期见证者：在2006年启动的城中村改造“第一拆”——渔农村改造过程中，耿延良以金地集团法务经理的身份，参与了整个过程。
“那时政府参与的力度和决心真是大。”今天身为卓越集团副总裁的耿延良回顾那段改造经历时，印象最深刻的就是当时政府的支持力度，以及政府、开发商和村民之间的合作协商气氛。
最终，渔农村改造以较低的拆赔比和容积率，建起了一个环境优美的城市新村。“你今天去看，还是会觉得很适合居住。”
宜居首先靠建筑密度的合理性，也就是容积率。“对开发商来说，拆赔比就是容积率。”耿延良向南方周末记者表示，不管是更新还是旧改，原业主（村民）要求的赔付比越高，开发商就只能把楼盖得越高才能获利。
在经历了“旧改第一拆”近十年之后，依然在从事城市更新改造的耿延良最深刻的感受是：市场主体（开发商与村民）之间的信任越来越少，拆迁赔付的成本越来越大，而其最终结果就是城中村改造中的楼房建得越来越高。
相当一段时间内，“旧改”成为令房地产开发商们绕道而行的“硬骨头”。整体结果就是城市中的许多已经建成的商业片区和楼宇，所占据的依然是“工业用地”。
由于工业用地的出租价格受到管制，精明的企业业主们便以极低价格将房产租给有着关联关系的“二房东”，“二房东”们再以商业房地产的市场价格转租给使用方——这样自己既不用承担违章改建的法律责任，又能通过“二房东”获得差价收益。由此形成了深圳工商业用地体系中庞大的“灰色二级市场”与“违章建筑”。
深圳一家中介机构曾经对中心区的工业用地转租现象做过调查，发现差价惊人。比如，位于华强北工业区的某央企物业，在租给“二房东”时租金仅为每平方米50元，而“二房东”转手即以每平方米500元的价格转租出去，其间差价高达10倍之巨，从中也形成了大量的“灰色利益”空间。
难以撬动的工业用地和迅速增加的“小产权房”，使得早期强势启动的旧改陷入了进退两难的处境。直到2009年广东省推出“三旧”改造政策后，深圳再度以“城市更新”的模式，开始推动工业用地和城中村的存量土地改造。