南方周末 2010-01-21
记者 黄河 发自深圳 （本文为记者原稿） （发表稿）
在以特许经营形式引入外资参与的公用事业中，为什么同为公用事业企业的燃气、交通企业没有象水务经营一样获得政府保障的净资产利润率？
为什么在外资入股后的数年中，并未获得条例规定净资产利润率的深水集团，却未向政府提出涨价申请？
对于申请涨价30%的深圳水务集团而言，除了相关法规规定外，真正的涨价理由是什么？
“不平等条约”
2010年1月6日，饱受社会关注的深圳水价听证预备会在延期20余日后终于举行。在听证预备会上，作为调价申请方的深圳水务集团，提交了通过深圳市价格认证中心监审的4套调价方案。四套调价方案中的综合水价每立方米上涨0.62元至0.78元不等，相当于每吨水的价格上涨0.7元左右。
对此企业方面的解释是，一方面由于原水价格和运营成本上升，企业每吨水的成本上升近0.3元；另一方面则是根据《深圳经济特区城市供水用水条例》（以下简称《条例》），供水企业的净资产利润率为6%—8%，而市水务集团目前的供水净资产利润率仅为0.84%，远低于规定水平。
相关听证资料在媒体报道后，引起了社会的各方争议。消费者和听证代表们在赞成水价上涨有其合理性的同时，对作为经营方的深圳水务集团所提出的各项财务数据提出了质疑，如未能公布水务集团的总收入及人均收入；未能提供更多年份的成本数据以供比较；固定资产折旧过高等等。
而对于以《条例》为理由大幅涨价的事实，也引来了专业财务人士的批评。致力于推动政府预算公开的君亮投资管理公司CEO吴君亮表示，“最让人搞不懂的是供水净资产利润率按6%考虑。”
在由市发改委提供的水价调整方案“自来水价格测算表”中显示，2008年末深圳水务集团净资产约30亿元，按净资产利润率6%计算，水务集团的利润将达到1.8亿元，远高于企业提供的2588万元的自来水业务利润。
对此，身为财务专家的吴君亮认为，以政府规定担保6%的净资产利润率，意味着水务集团经营着一个“稳赚不亏的生意”，如果没有相应的制约成本条文，对企业净资产利润率6%的保证“无异于签订了一份不平等条约”。
记者在查阅《条例》原文后发现，这份制订于1995年的特区条例中，对净资产利润率的规定颇有意味。
《条例》五十四条规定，供水企业的净资产利润率不得高于8%；其五十七条和五十八条规定，供企业应设立“水费调节基金”，企业高于8%净资产利润率部份利润，应全额扣入该基金；五十九条规定，供水企业净资产利润率低于6%时，经“水费调节基金”补贴仍不足6%的，供水企业可以申请调整水价。
而记者在查询其他相关法规时，却发现无论是作为《条例》上级法的《中华人民共和国城市供水条例》（1994），还是针对特许经营公共事业企业的《深圳市公用事业特许经营条例》（2005）中，都未针对“企业净资产利润率”做出任何规定。
而在同样属于特许经营公用事业范畴的燃气、公交，乃至水务集团的另一半业务——污水处理领域，深圳市出台的相关管理条例中也未涉及任何关于“企业净资产利润率”的规定。
为什么一个制订于上世纪90年代中期的《条例》，却会如此“超前”地对15年后的企业“净资产利润率”做出近乎单向承诺的保障呢？
记者获得的资料显示，2007年深圳水务集团的净资产利润率也仅为3.63%，同样未达到6%的企业资资产利润率，为什么手持如此“尚方宝剑”的水务集团，不在数年前就向政府提出调价申请？
随后的一周多时间里，记者追寻着一个又一个的疑问，慢慢地接近并触摸到了一段尘封已久的往事……
从“社会办水”到“特许经营”
早在上世纪90年代初，创建未久的深圳特区由于基础设施的馈乏和计划体制下“多龙管水”体制的约束，曾经饱受缺水之荒和暴雨带来的水灾之患。
痛定思痛的深圳市政府决心借鉴香港水务局的管理模式，1993年7月正式成立水务局，统一管理全市的水源开发、城市供水，防洪排涝、水土保持。这一模式随后被推广至全国，成为今天中国城市水务管理的规范。
2004年9月后，深圳市政府又将城市生活中功能日益重要的排水管理和水污染防治职能划归水务部门，最终实现了“一龙管水”的管理格局。
在理顺了管理体制之后，建设资金的短缺成为水务管理部门的最大“心病”：由于水务投资资金需求量大、投资回报周期长，企业和社会资本对于投资水务建设心存疑虑。而仅靠政府投资和银行贷款，在当时城市规模高速扩展的背景下，远远无法满足社会需求的增长。
在这种情况下，深圳市较早地考虑到了利用自身的市场经济体制和活跃的金融市场，以产业融资的方式吸纳社会资金进行“社会办水”。
记者在采访中获得的资料显示，在90年代中期，深圳市共有日供水1万吨以上的自来水公司27家，包括国有独资、企业所有和集团所有三种类型。而当时的深圳市水务管理部门还在考虑通过发行水利股票和水务工程债券等方式，进一步拓展水务经营的融资渠道。
在这一背景下回顾1995年出台的《条例》，便不难理解当时规定净资产利润率的“超前”条款，正是为了推动当时不同所有制企业投资水务建设，而设置的一条“政府承诺”条款。
但是随后的市场发展，显然没有象政府最初预期的“社会办水”路径运行。随着以水务集团前身——深圳自来水（集团）有限公司为代表的国有供水企业的迅速崛起，到了2000年前后的深圳供水市场已经是国有企业“一统天下”的格局。
但是供水只是完整的城市水务产业链中的一个环节。按照国家建设部的规划方案，完整的城市水务产业链包括水源、供水、节水、排水、污水处理及回用等。
在2001年之前，象国内所有城市一样，深圳的自来水（供水）和排水是按照两种不同的体制运营的：供水部分在1996年之后即进入市场化运作模式；而排水部分则一直政府机关单位排水管理处来运营管理。也正因为如此，《条例》中所保障的净资产利润率实际上只是针对供水企业而言。
与此相应的是，在2000年深圳自来水集团利润总额及全员劳动生产率在全国供水企业中排名第一的同时；政府管理的排水业务却由于收费低于成本而承担着政府的巨额补贴。
作为供水企业的自来水集团如此成功，以至早在1999年便在河北保定的水厂项目中，与外资水务巨头中法水务同台竞标，尽管最终未能成功，但至今仍以“国企挑战者”的角色而为业内所称道。
2002年，深圳市政府提出了对5家大型国有独资企业进行改革，引进战略投资者的目标。在这5家企业中，有3家属于公用事业，即水务、燃气和公交。
记者在采访中获悉，对于水务集团的试点方案，市政府当时做出的规划是：一是供排水一体化；二是产权多元化；三是借壳上市。
2001年深圳自来水集团公司接管的原本由政府管理的排水业务，组建成立了深圳市水务集团有限公司。集团公司总资产规模达到63亿元，比合并前的22亿元增加了近两倍。
在经过多方招标与反复谈判之后，深圳市政府于2003年底与威立定雅水务及其合作伙伴首创股份正式签署了股权转让协议。按照协议，两家新股东共持有深圳水务集团45%的股权，共出资超过30亿元人民币，其中17亿元付给市投资办公室，另外13亿元留归企业发展。这一收购也成为迄今为止国内最大的水务并购案。
与此同时，深圳市政府在2003年出台了《深圳市公用事业特许经营办法》（以下简称《办法》），对特许经营相关情况，包括政府监管、价格调整程序、企业义务等作出了规范性规定。同年，市政府分别授予燃气集团、水务集团和巴士集团30年的管道煤气、自来水供应及污水处理和公交业务特许经营权。深圳由此成为国内首个进行公用事业特许经营改革的城市。
而深圳水务集团的此次调价申请，也是自《办法》公布以来，获得特许经营权的公用事业企业第一次向政府和社会提出的申请。
“听证会”背后的政商博弈
在调查梳理了《条例》出台的时代背景后，另一个疑问油然而生：作为具备地方立法权的深圳市人大，在政府出台如此大型的国企改革试点政策前，为什么没有对此前的相关政策法规进行清理，以至留下如此重大的制度缺陷？
在仔细阅读《条例》全文后，记者发现1995年颁布的这一条例，曾经在2003年1月27日和2004年6月25日经过了深圳市人大常委的两次修正，而第一次修正的时间，正是水务集团对外招标前后。
记者向深圳市人大有关部门提出查询两次《条例》修订的会议纪要及相关说明，但深圳市人大综合处陈处长向记者表示，由于2003年的第一次修订涉及多次会议，因此无法提供具体内容。
由综合处提供的第二次修订内容显示，此次修订只是根据《行政许可法》取消了对供水企业进行资质审查的相关规定。而记者在此后的多方采访中，未获得关于第一次修订的任何具体说明。
与此同时，记者在采访中获得的资料显示，早在2000年底，深圳市政府就提出要摆脱污水处理业务单纯依靠政府投资、财政负担沉重的市场化改革思路，并在2001年底以自来水集团吸收合并的方式，将原本由政府财政负担的排水业务并入企业市场化经营。
排水业务并入水务集团后，污水处理率由此前的56%提高到了现在的超过88%，但是原本盈利不菲的水务集团，在合并之初却因此而背上了沉重的经营负担。
据有关资料显示，在水务集团合并后的2002年，集团供水业务盈利约8000万，而排水业务亏损8000多万，略有亏损；2003年集团供水等业务共赢利1.1亿元，而污水处理业务则亏损2个亿，集团经营因此而陷入净亏损的状态。
此时正是深圳市政府引入外资谈判的关键时期，据悉深圳市政府在谈判中曾向投资方承诺，到2005年集团的污水处理业务将实现保本微利。有业内人士向记者表示，《条例》中关于“净资产利润率”的条款之所以未被修订，有可能也是政府在引资谈判中的一枚重要“筹码”。
据时任威立雅收购财务顾问的法国兴业银行估算，在威立雅与水务集团合作的50年经营期限内，集团平均收益率将达到10.5%。威立雅也因此在合资谈判中给出了慷慨的“溢价”。
而在合资经营之初，深圳市政府也实现了让水务集团“扭亏为盈”的承诺：2004年7月，深圳市物价局在经过水价听证会后，下发通知将自1999年开始实行的1.956元/立方米的综合水价上调至2.337元，上调幅度近20%。
2005年6月，市场物价局在举行听证会后，将全市污水处理价格由原来的每立方米0.585元和0.34元（特区外）统一上调至1.05元，上调幅度超过70%。
对于上一次调价，水务集团在此次调价申请的听证资料中也坦承：“2004年在调整水价时较充分地考虑了供水成本的合理补偿和合理利润，调动了供水企业的积极性。”
而在8年后的今天，深圳水务集团在供水业务方面的利润却随着市场的扩大而大幅下滑，2007年水务集团在深圳市主导下，控股宝安和龙岗水务集团，并整体收购盐田和梅沙供水公司——这一系列的收购与整合成本却未在听证会资料中得到任何反应。而这些成本是否应该以提价的方式由消费者来承担，也始终未能成为听证会讨论的议题。
而在污水处理业务方面，虽然收费进行了大幅上调，但是由于污水处理费属于行政性收费，因此在投资项目、责任划分和成本计算上，作为企业的水务集团与行政主管部门之间依然存在着许多分歧。
按照2006年颁布《深圳市污水处理费征收使用管理办法》，深圳市“排水行业主管部门”而非水务集团才是污水处理费的征收主体，而具体的投资使用也是主管部门提出方案。这就导致在基础建设投资等公共投资领域，政府希望企业“承担责任”，而企业则以增加成本势必导致提高污水处理费为由，希望由政府投资建设后再接手运营。而污水处理费的提高，其决定权正在于政府主管部门。
有从事水务投资的人士向记者表示，由于污水处理费是行政性收费性质，在涨价听证会上政府部门不得不直接面对来自公众的指责；而在水价上调的听证会中，政府部门则是在企业与公众之间，扮演着一个协调和仲裁者的角色，“如果你是政府官员，你会选择当被告还是做裁判？”
无论是面对“被告”还是“裁判”，公众利益的保障依然只能来自于制度公平和信息透明。而在这一点上，无论是政府还是企业都不乏可以检讨之处。
就在消费者和听证代表在为企业公布的财务报表不充分和不透明而争论不休时，2005年公布的《深圳市公用事业特许经营条例》中对此早有规定：“经营者应当于每年五月底以前将其经过审计的上年度财务报表向社会公布。”而记者至截稿为止，没有在任何公开媒体上看到深圳水务集团自合资以来“经审计的年度财务报表”。
《深圳市公用事业特许经营条例》中同时规定，“市政府应当分不同行业设立公用事业公众监督委员会，代表公众对特许经营活动进行监督。”并对委员会的成员构成与监督模式进行了规定。但至今为止，记者同样未看到任何“公众监督委员会”运作的迹象。