南方周末记者 黄河 实习生 陈远林 发自深圳
2015-09-24 （发表稿）
对于至今没有几栋永久性建筑冒出地面的前海自贸区而言，过去五年的改革试验在“云端”，也在“地底”。
在经济体制的大系统尚未完成现代化转型之际，前海正在咬牙成为一颗“连通转换”境内外规则的“过河卒”。
“前海的发展不是看有多少高楼大厦，而是看制度，因为制度本身就是生产力。”
时近中午，位于深圳月亮湾大道旁的简易铁闸悄然拉上，一列满载着集装箱的货运列车从前海蛇口自贸区门前缓缓驶过，提示着这片土地原本的功能：堆放远洋货物的仓储物流区。
这是2015年9月的深圳前海。
2006年之前，这里还是一片滩涂和大海，之后深圳实施填海工程，逐渐形成面积达15平方公里的前海。从2010年开始，前海先后成为深（圳）（香）港现代服务合作区、前海蛇口自贸区。五年间，前海变身为国家级制度改革的试验基地，包括法治和金融改革在内的诸多制度革新试验，都将在这片填海而来的土地上生根发芽。
在改革开放三十年后，中国市场经济体系已经基本成形。远非当年深圳特区那样可以在“白纸上画图”的前海，如何以区域性的制度建设与改革引领中国政经体制改革的“下半场”，成为了诸多体制改革研究者所关注的课题。
这一体制改革“下半场”的复杂性，令前海自创立之初便伴随着争议与质疑：从制度改革与创新的授权空间，到特区自身的政策、产业乃至区域定位，再到前海特区这一“小系统”与国内政经制度和国际规则体系诸多“大系统”的制度对接与风险监管……身处改革前沿的前海，在不断的“试错”过程中，艰难地寻找着属于自己的制度创新路径。
“激活”改革基因
“他来找我审批盖章，我说不用审了，结果过两天又回来了，说能不能盖个‘不审批’的章，要不然后边流程走不下去。”
就在前海开发建设五周年纪念日前夕，一篇题为“深圳前海热中的冷思考”的长文成为了网络热帖，文章对前海开发建设中的政策定位、管理机制和土地开发模式等诸多方面进行探讨，并提出了不同的商榷观点。
南方周末记者获悉，这篇署名为“深圳创新发展研究院”的文章主创者，是现任深圳创新发展研究院理事长张思平，他也是原深圳市委常委、副市长。张思平婉拒了南方周末记者的采访邀约。但一位参与该文前期讨论的法律界人士向南方周末记者表示，比文中观点更加重要的，是这种坦率的公开探讨所体现出的改革意识与改革氛围。
“深圳过去三十年的改革发展中，培育出了相当一批具备改革意识和公民观念的政府官员与市场人士。”该人士认为，前海的改革和关于改革的一系列公开探讨，正在重新激活沉潜于这座城市血脉中的“改革基因”。
截至2015年8月中旬，前海蛇口自贸区注册企业超过5万家，注册资本超过2万亿元。今年上半年注册的1200多家互联网金融企业，占深圳同类企业的90%以上。而自4月21日自贸区挂牌至7月底，前海新设外资企业五百余家，其中超过85%实行备案制管理……
随着以金融服务业态为主体的国内外产业集群在前海的汇聚，新任市委书记马兴瑞提出了“自贸区管理体系能否突破传统政府管理模式”的新课题。
“创新政府管理模式”远非听上去那么简单，“很多试验区试来试去，往往变成了原有体制的一个复制，甚至比原来体制有过之而无不及。”在2014年的前海咨询委员会会议上，国家发改委副秘书长就曾深有感触地表示，“小小的一块试验田很难抵御多少年来形成的惯性体制的冲击。”
而像弘毅投资总裁赵令欢这样的未来“前海业主”们，也提出前海特区未来的发展优势已经不是政策超前，而是更加规范细致的营商生态环境塑造，和更具挑战性的政府职能转变。
“我们现在是‘小政府大社会’，很多审批程序都取消了，但很多企业却感到不适应，”一位前海管理机构负责人向南方周末记者说道，“他来找我审批盖章，我说不用审了，结果过两天又回来了，说能不能盖个‘不审批’的章，要不然后边流程走不下去。”
该人士表示，这其中有一些外部制度衔接的问题，但更多的还是企业自身的传统思维习惯，“不盖个章总觉得心里不踏实”。
但在中国经济体制的大系统尚未完成现代化转型之际，前海试验场中的许多机制创新也往往由于缺乏系统支持而只能硬着头皮“咬牙干”。
就在两个月前，身为前海投控副总裁的舒东曾为南方周末撰文，讲述在前海企业公馆的开发过程中，前海投控与万科集团如何在一系列的“天时、地利、人和”机遇下，展开了从“1.5级土地开发”到政企合作的PPP模式，再到推出国内第一只REITs（房地产信托基金）产品的一系列制度创新及其背后的深远意义。
外界所不知道的是，“不差钱”的万科在企业公馆的RIETs项目中，基本上就是“花钱赚吆喝”。“REITs模式本来就不是一种短期暴利机制，而是着眼于社会各方长期的利益分享。”一位参与项目设计的地产界人士向南方周末记者表示，但在现行税收体制下项目所面临的双重征税（经营所得税与资本利得税），使得万科这样的企业经营方在短期内近乎无利可图。
“这是大系统的问题，不是前海所能左右的。”该人士坦言前海之所以还是要推出这么一个“花钱买机制”的项目，根本原因在于无论前海管理方还是万科，都需要探索和寻找未来城市房地产“长周期经营”的政策机制和商业模式。
“创新这东西，获得一个idea（理念）相对容易，真正落地却非常难。”舒东在文章中的这句感叹，其实也代表着诸多前海制度创新推动者们共同的心声。
唯一的“社会主义法治示范区”
曾经希望借鉴“迪拜模式”通过特别授权建立“法治特区”的前海法治改革理想，正更多地转向与现有法治体系衔接，并通过内部机制改革高效“连通转换”境内外制度规则的改革方向。
在前海注册登记的5万多家企业或许还未意识到，在前海“登记落户”这一举措，意味着将参与中国唯一的“社会主义法治示范区”试验。
前海万科企业公馆13栋小楼门前，旗杆上飘动的五星红旗显示出这里不同于入驻企业的特殊身份：2015年1月28日在此成立的前海合作区人民法院，至今已经审理了六百多宗各类商事案件，其中超过一半是来自深圳各辖区的涉外及涉港澳台案件，其他则是在前海注册企业所涉及的案子。
“在前海合作区注册登记的企业产生民商事纠纷，都有可能在前海法院审理。”该院一位法官向南方周末记者解释，前海法院除了依法确定司法管辖权外，对于自贸区普遍存在的“区内注册、区外经营”现象，正积极与有关部门沟通协调。
就在前海法院挂牌成立两个月后，前海合作区内第一座永久性公共建筑：前海法治大厦破土动工，并计划于2017年年底前交付使用。作为自贸区内的首座地标，前海开发建设者们的选择正体现出了他们对特区制度建设中“法治地基”的重视与期望。
“机构设置新、运行机制新、人员管理新”是前海法院作为综合性改革示范法院的三个鲜明特点。
上述法官坦言，前海法院的新角色对她是一个不小的挑战：该院建立的以审判为中心的审判组织架构，不设审判业务庭，没有庭长、副庭长的行政层级，一名主审法官带两名法官助理和一名书记员组成一个审判团队，全部审判团队均由副院长直接管理。另外设置司法政务处和审判事务处两个综合部门服务审判团队，取代了普通法院十几个行政部门的职能。
“我们现在每人都是一人多岗、一岗多责，一个部门要对应原来中院六七个部门的工作。”她说，前海法院的这一行政架构，在全国法院系统中是“最精简”的。
与精简的行政架构相对应的，则是新的司法行政管理机制：从立案登记制到审（判权）执（行权）分离，从审判权运行机制到司法责任制，从域外法律查明与适用机制到引入港籍陪审员和国际法律智库、诉调对接中心的机制创新，在前海法院推出的“深化司法改革总体方案（2015-2016年）”和“为合作区与自贸区提供司法保障意见”中，各包含了50条涉及司法行政管理和跨境法律创新方面的改革措施。
这一管理模式并非前海法院独有，从更早成立的前海国际仲裁院，到跨领域的证券金融监管及海关质监等行政机构中，都在进行着类似于“革自己命”式的行政管理和监管业务模式变革。
在历经数年摸索与尝试之后，曾经希望借鉴“迪拜模式”通过特别授权建立“法治特区”的改革理想，正更多地转向与现有法治体系衔接，并通过内部机制改革高效“连通转换”境内外制度规则的改革方向。
这看起来是缩小了改革步伐，却因为机制衔接而摆脱了此前孤军突进的尴尬角色，成为中国司法体系整体改革这盘大棋中深具活力的一颗“过河卒”。并以其内生的机制创新，倒逼着对接的行政管理“大系统”不断改善管理流程和效率。
“除了日常案件审理之外，每个法官都带着一、两个新制度和新课题的调研任务。”上述法官介绍，这些研究课题通常是与国内知名学术机构、驻园企业以及社会性NGO共同推动展开。
9月20日上午，“中国港澳台和外国法查明研究中心”及“最高人民法院港澳台和外国法律查明研究基地”及“查明基地”在深圳揭牌成立，前海法院成为“最高人民法院港澳台和外国法律查明研究基地”。而在此前一个月前海法院推出的《域外法查明办法（试行）》，也成为了国内法院在相关司法领域内的最新探索与制度实践。
律所曲线跨境“联营”
通过合伙联营模式引入港台法律机构的律师事务所“落户”政策，因审批流程的迟缓与合作方的疑虑而陷入僵局，最终是在深圳首先实施的商事登记制度为“联营困境”中的律所们提供了新的契机。
作为最早入驻前海企业公馆的两家律师事务所之一，星辰前海律师事务所自身的历程就是深圳法治改革30年的一个缩影：1992年在深圳启动的司法体制改革中，时任司法局局长助理并主持深圳市律师体制改革的郭星亚，“下海”创立了中国首家合伙制律师事务所——星辰律师事务所。
其后二十多年间，星辰所创下了中国司法界的多项纪录：第一个为IPO上市企业开具法律意见书；第一个提供工程招投标法律服务；首家提供房地产按揭法律服务；首家破产清算案的法律服务……在装饰一新的律所办公楼内，前海星辰律师事务所主任陈方在谈及这段历史时依然充满激情：这位在1998年同样从司法局下海成为星辰所创始合伙人的资深律师，也是星辰前海律师分所创立的推动者和负责人。
“前海一成立我们就意识到，这正是我们多年希望进一步推动律师体制改革所依托的机遇平台。”陈方说，从2012年成立前海课题研究组，到2013年升级为“前海法律研究院”，星辰合伙人的目标就是借助前海的制度平台继续推动律师制度改革和创新法律服务模式。
此时前海在创立之初的激情过后，正处于各方机制磨合的“彷徨期”：前期的多项改革设计与改革方案因难以对接现存机制和实施条件不足等原因而被迫搁置，原本希望通过合伙联营模式引入港台法律机构的律师事务所“落户”政策，也因审批流程的迟缓与合作方的疑虑而陷入僵局。
最终是在深圳首先实施的商事登记制度，为“联营困境”中的律所们提供了新的契机：那就是先在前海登记成立内资分所，再寻找联营合作伙伴。
而在前海登记设立内资分所的同时，星辰所跨出了更加大胆的一步：直接到香港申请设立分所，未来再将香港分所与前海分所合并。
“既然成立联营所是为了学习港澳的法律服务模式与经验，我们为什么不直接到香港去学？”陈方表示，香港分所的设立，也使星辰所的跨境业务打破了联营合作方的限制，“可以跟更多港澳律师事务所及优秀律师们合作。”
随着“联营模式”困局的突破，星辰所的业务思路开始迅速扩张，“我们正在跟一带一路沿线各国的法律机构联系，筹建以中国律师事务所为主导的国际律师联盟。”陈方表示，这一筹建中的国际律师联盟将与星辰所此前已经建立的国内律师联盟一起，构成打通境内外的跨境法律服务联盟。
与此同时，星辰所与国家发改委合作的国际法律服务中心、跟工信部合作的跨境法律服务数据库等项目也在推进之中，跟国内多所知名政法院校合作的智库型“前海法律研究院”共同搭建起集服务、研究和数据于一体的跨境法律服务平台。
交易所：搭建“云端产业园”
“深圳没有石化产业园区，而深油所未来就是一个建立在互联网上的‘云端石化产业园’。”短短几年里，前海迅速“攒”下了包括石化、贵金属、农产品乃至航空航运和融资租赁在内的庞大产业要素交易市场。
在福田中心区国际商会大厦的深圳石油化工交易所（下称深油所）内，前海正在试验一系列金融创新政策，试图为“石化金融梦想家”们搭建一座“云端产业园”。
“深圳没有石化产业园区，而深油所未来就是一个建立在互联网上的‘云端石化产业园’。”年轻的深油所总裁办主任林伟军向南方周末记者介绍，这家成立于2011年9月的石化产品交易平台，至今已经累计实现交易额超过2万亿元，2015年预计将为前海带来5亿—6亿元的税收收入。
在前海的产业和金融发展规划中，类似于深油所这样的“要素交易平台”扮演着极其重要的角色：它们既是沟通产业运营和金融服务的桥梁，又在大宗商品和金融期货所构成的多层次“商品与资本市场”中，扮演着承上启下的中间平台功能，同时还是诸多金融衍生产品市场的实体支撑。
从2011年申报10个项目仅获批5个，到今年年初申报28个，获批17家“产业要素交易平台”，前海在短短数年内为自己的产业要素交易市场“攒”下了包括石化、贵金属、农产品乃至航空航运和融资租赁在内的庞大“产业要素交易群”。
正因为如此，在前期的产业战略规划中便意识到了产业要素交易市场发展潜力的深圳市政府，在接到深圳石化行业协会提出建立石油化工交易所的申请建议后，便迅速启动了一系列政策“绿色通道”，并在2013年7月的市长办公会议上为深油所专门出台了七大扶持鼓励政策。深油所也因其创新机制和成交规模而获前海2014年“最佳要素交易平台”奖。
“整个前海要素交易市场可以看作为不同产业服务的大宗商品创新交易平台群。”林伟军向南方周末记者表示，深油所现在是以境内石化产品现货交易为主，未来的目标则是打造成一个“基于电商平台的石油化工产业园”，并形成囊括石油化工交易与金融服务的新业态产业集群。
对于深油所的石化企业“会员”而言，无论它们身处何地，均只需在前海注册一家分支机构，便可以通过深油所的交易服务平台展开产品交易结算、企业融资乃至商业保理、融资租赁等金融类业务。
“借助前海的金融创新体系，我们为企业设计了很多创新型的融资模式。”林伟军说，对于过去依赖银行信贷的传统石化企业来说，这些创新融资模式是解决它们短期周转和运营资金困难的希望所在，“企业对这个很看重”。
在商业模式和交易规则的设定过程中，如何既方便实体企业运营，又能最大限度预防规避交易风险；如何与现实制度中的工商、税务、安监乃至海关等监管系统协调，并充分利用前海所获得的金融创新政策与管理授权，都是一个个庞大的制度“系统创新工程”。
对于参与了深油所规划和创办的林伟军来说，最令他“刻骨铭心”的经历，是深油所成立前期在商业模式上的摸索：“光各方的对接和梳理就用了大半年时间，每一个交易和金融服务模式都要跟一家家企业和银行去沟通协调。”林伟军表示，自己从中得到的最大收获是，“你要从企业的角度去想他怎么进入这个市场，怎么进行交易，而不是光想着把它拉进来注册。”
这些市场交易机制在经历了漫长的制度“设计调试”正式上线后，迅速体现出巨大的市场价值与成长潜力：企业会员从2013年两百多家到2015年的一千多家；交易额从开业之初的1500余亿元到2015年全年预计超过2万亿元；与此同时，各地省、市长们组成浩浩荡荡的考察大军前来参观，并邀请深油所到国内各地开设“分市场”。
“我们的离岸国际交易业务已经获得批准，石化离岸国际交易中心应该明年就能启动。”林伟军说，随着中国“一带一路”战略推出，深油所正寻求同俄罗斯、新加坡、中亚产油国等沿线各国石油公司合作，筹建“前海国际石油资本联合体”并探索横跨国内国际和在岸与离岸两个市场的交易业务发展模式，并以这一国际交易平台在全球能源市场中争夺属于中国石化产业的定价发言权。与此同时，打通石油期货与现货交易、“手机下单”式的成品油网上交易平台以及整合石化产业链和供应链的物联网金融服务平台等规划也在陆续展开。
“前海的发展不是看有多少高楼大厦，而是看制度，因为制度本身就是生产力。”身为法律人的陈方这句断言，在深油所的发展历程中获得了奇妙的验证。