南方周末特约撰稿 樊殿华 南方周末记者 张玥 黄河
发自北京、安徽、深圳 2015-04-17 （发表稿）
编者按：它为棚户区改造和城镇化“输血”，是加速撬动中国城市化的重要“金融支点”；
它是全球最大的“金主”，开发金融体量远超世界银行，正在挨个“开发”全球190多个国家和地区，为国家战略提供了有力支撑；
它曾经锐意从一家政策性银行向商业化改革，并在改革中迅速膨胀成总资产超过10万亿、仅次于四大行的巨无霸。现在，经济新常态时代，它的政策性责任日益凸显，终于转身贴上了新标签。
奋发、迷茫、摇摆、寻找……从政策性银行到商业化机构再到开发性金融，国开行改革18年半途生变，划出一条中国式摸石头的独特轨迹。
南方周末经济板块为此留下这道印记，是为本期“国开行变道”专题。
2015年4月12日，中国政府网公布，国务院批复了国家开发银行（下称国开行）、中国进出口银行、农业发展银行改革实施总体方案。
这三家银行均为1994年建立的政策性银行，其中国开行已于2008年成立国开行股份有限公司，旗帜鲜明地进行着商业化转型。
与对另两家银行“强化政策性职能定位”“坚持以政策性业务为主体”的要求不同，批复对国开行的定位没有“政策性”三个字，而是代之以“开发性金融机构”的定位。
资产已经狂飙到超过10万亿、在国内则仅次于工农中建四大行的国开行，迎来了新的方向。
这是否意味着，国开行进行了多年的商业化改革将一朝转向，回归政策性银行？
“以正式文件的形式调过来”
“十八大”以后，国开行改革已现端倪，“口风变了”。
对于熟悉国开行的人来说，消息来得并不突然，改革转向早有端倪。
国开行成立于1994年，早年痼疾缠身，不良贷款率一度高达40%以上。
国开行是典型的计划经济产物，自成立以来的模式一直是，计委挖多大的坑，国开行就种多大的树，给多少钱。
试探多年之后，国开行在2007年第三次全国金融工作会议后正式明确方向。2008年末，国家开发银行股份有限公司挂牌，成为政策性金融机构改革的一个标志，“商业化改革”成为国开行的未来方向。
及至2012年初的第四次全国金融工作会议，以及当年9月份发布的《金融业发展和改革“十二五”规划》，仍然提出要继续推进国开行的商业化改制。
然而在这两次会议之间，对于国开行的定位，已经开始出现了不同的声音。
曾参与当时政策性金融内部研讨的时任财政部财科所所长贾康向南方周末记者回忆，“在第四次全国金融工作会议开始之前，内部就有讨论，但会议之后，还是没有把这个路线调过来，延续了之前开行商业化转制的要求。”他说，“那次会议本来有改变的机会，但是这个机会没有用，主导的思路还变不过来。”
在他看来，到“十八大”以后，国开行改革已现端倪，“口风变了，三中全会很清楚，已经有了‘开发性金融’和‘政策性金融’的表述。现在等于是以正式文件的形式把它调过来了。”
一位在国开行研究院工作多年的高层人士则向南方周末记者透露，关于政策性、商业性、开发性这三个概念，在业内已经“搅来搅去”很多年了。
“政策性、商业性等于是人的性别，男人和女人；开发性是职业，你是干什么的。”他说。比如中国进出口银行是搞进出口贸易的，中国农业发展银行是搞农业发展的，开发性强调的是职能。在他看来，国开行走商业化改革有点走不下去，“政策性银行改革的方向不能变性，相当于男人的改革方向不能变成女人。”
当时几大国有商业银行剥离坏资产、重组上市，“看着他们上市挺好啊，工资也高了，我们的市场化也做得不错，就动了一点心”。
此轮国开行改革的新定位，他认为有了“积极向上、转型的感觉”，也避免了让人认为国开行的改革走了回头路。
“国开行自己早就愿意用‘开发性金融机构’这个表述了，这会给实际工作带来好处。”贾康说，因为提到“政策性银行”，人们往往会理解为背靠财政资金、政府兜底，这就使得很多合作伙伴会提出很高的过分的要求。
中央财经大学金融学院教授郭田勇长期关注政策性银行改革，在他看来，“开发性”就是介乎“政策性”与“商业性”之间的，国开行从之前的商业化道路又向政策性方向有所回调。
“究竟有没有在商业金融和政策性金融之外的第三种金融形式，成为开发性金融欲寻求长期发展而必须回答的一个问题。”央行货币政策司副司长孙国峰在4月14日撰写《开发性金融的逻辑》一文中，对国开行的身份也试图给出定位。
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开发性金融源于国际上的开发性金融机构，如世界银行、亚洲开发银行等。近年来，开发性金融在我国取得令人瞩目的发展。开发性金融为基础设施、基础产业和支柱 产业等国家经济整体发展战略性领域提供了大量长期建设资金，对中国的城市化、工业化和国际化进程发挥了独特的作用，走出了一条有中国特色的开发性金融之 路。与此同时，伴随着政策性金融机构的改革，社会各方面对开发性金融的定位问题也越来越关注。
开发性金融在强调实现政府发展目标、弥补市场失灵时，容易和政策性金融相混淆；而在强调运用市场化的运营模式时，又可能被理解为与商业金融相竞争。究竟有没有在商业金融和政策性金融之外的第三种金融形式，成为开发性金融欲寻求长期发展而必须回答的一个问题。
——摘自《开发性金融的逻辑》，原载于《清华金融评论》，作者孙国峰为中国人民银行货币政策司副司长，文章仅代表个人观点。
城镇化大生意
随着新一届政府提出新型城镇化战略，国开行的生意也向中国的更深处扩张。
在此之前，与商业化改革相伴的，是国开行规模的飞速扩张。
自从1998年“芜湖模式”出现以来，国开行成为了地方政府的重要“金融支点”。
彼时，国开行与芜湖建投签订了10.8亿元十年期贷款协议，用于当地6个基础设施建设项目，芜湖财政全面兜底偿还。
这种被称为“打捆贷款”的模式，被称为“一次巨大的思想解放”。四年之后，2002年，芜湖模式升级，政府授权借款人以“土地出让收益质押”作为主要还款保证。至此，土地出让收入被裹挟进高速的城市化发展进程。靠负债跨越式发展的方式，越来越强烈地刺激着中国经济。
2011年底，国开行融资平台贷款余额近2.4万亿元，占同期全行人民币贷款余额的56%，同期全国融资平台贷款余额的26%。
随着新一届政府提出新型城镇化化战略，国开行的生意也向中国的更深处扩张。
最近一两年内，地处皖北的老工业城市安徽蚌埠，曾迎接密集到访的国开行高层。
中部省份安徽，被国家列为全国首个新型城镇化试点省份，也因此被国开行列为“金融支持城镇化”首个试点省份。双方合作的第一个项目即落户蚌埠市。
一位与国开行密切接洽的蚌埠市政府内部人士告诉南方周末记者，与上一轮城镇化建设重心为城市基础设施不同的是，此番国开行投入资金正大手笔向“产城一体化”及“棚户区改造”倾斜。
2013年9月下旬，国家开发银行行长郑之杰、评审总监樊海滨一行到访蚌埠，参观项目基本集中在上述两个范畴。
所谓“产城一体化”，就是在处于未来城市规划区范围之内的郊区农村，按照城市标准建设新型小区。这些村往往在规划的工业园区旁边或园区内。
据一位陪同考察的在场人士回忆，与北上广等大城市不同，他们认可在蚌埠的试点将更具有可供复制和推广的样本意义和示范效应。
国开行的首个新型城镇化试点项目为何独独落户蚌埠？一位城投公司人士回忆，2012年11月，国开行总行党建巡视组视察蚌埠时提及，当年初国开行与安徽省政府签署战略合作协议，表态支持安徽五大领域发展，只有新型城镇化这一领域的项目仍未落地。
得到消息的第二天，蚌埠市五大领导赶到合肥，向国开行安徽省分行表达了浓厚的兴趣。“对接以后，行长听了也觉得很好，双方达成意向。”上述城投公司人士称。
与以往相比，国开行的资金投放更为大手笔。
仅就新型城镇化项目一项，国开行将在三年内为蚌埠市提供50亿规模授信，远远超过此前蚌埠全市在国开行的贷款余额。
更大规模的信贷资金投放将被用于棚户区改造项目。据多位蚌埠政府人士证实，未来三年国开行或将向蚌埠提供至少100亿元的授信，用于560万平米的改造项目和安置房建设。
“当时这个支持规模在全国都很少有。”蚌埠市一位政府人士告诉南方周末记者。可资对比的是，在蚌埠2010至2012年上一轮棚改中，尽管项目规模相当，但国开行的授信额度仅为28亿元。
蚌埠的故事正在全国各地加速上演。
国开行数据显示，2014年国开行发放新型城镇化贷款1.11万亿元，占全行当年发放人民币贷款的六成。至此，城镇化贷款已累计发放8万亿，加快中国城镇化进程十年左右。
在这桩利润丰厚的大生意中，国开行的身份为其带来了许多好处。
“把政府的组织优势转化为信用优势”一直是国开行并不讳言的重要优势，“银政合作”一直是国开行城镇化生意中的重要抓手。
“中间道路”走不下去
改革走不下去，一个重要原因是钱。国家战略每每都需要国开行，但又削减了其特权——发债的准主权级国家信用。
但是，国开行的“含糊”身份，招致了诸多非议。
中投公司副总经理谢平在《中国金融改革思路：2013-2020》一书中就直言，政策性机构享有国家信用，在资金成本上有优势，如果与商业银行竞争，会扭曲市场竞争机制。另外，如果放任商业性行为，这些政策性机构可能滥用国家信用，扩大负债和业务规模，积累系统性风险。美国房利美、房地美就是典型教训。
事实上，多年的商业性与政策性之争纠缠着各方之间微妙的利益诉求。
在贾康看来，国开行商业化改革本身从一开始就出现了方向性的问题——如果要商业化改革，就要按照商业化机制获得，不能附加给它大量的政策性业务。“国开行业务上来说并不困难，它的管理还是下了功夫，业务不断扩展。但是总体逻辑上没有理顺的。从方方面面对它的要求来看，有明显的紊乱和悖反。”
改革走不下去，另一个重要原因是钱。
资金来源是银行的生命线，不能吸收存款的国开行，发债是维持生命线的主渠道。成立之初，国开行的资金来源主要是央行向金融机构摊派开行金融债券。到2000年，这种摊派变成了国开行运用国家信用在市场上自行发债。
在2008年改革之前，作为政策性银行，国开行享受着风险权重为零的国家主权信用等级，发债成本极低，它意味着廉价的资金来源。开行因此成为除财政部之外最大的发债主体，是中国债券市场的重头角色。
然而在商业化改革之后，这一政策红利被取消，变为一年一定，甚至三年一定，债券信用问题一直未明确。
曾经有测算显示，假如国开债按照商业银行债来监管，开行债的风险权重由0%上升到与一般商业银行相同的20%，商业银行每年需再占用资本约450亿元，并且受到集中度的限制，商业银行很快将无余力购买新债，2年左右其发债空间将消耗殆尽。
据财新网报道，自2008年以来，政策的不确定使得国开行的发债成本比转型之前上升了至少50个基点，大大高于以往4%的平均收益率，而且时常不得不一再推迟发债计划。
“既让干着政策性的活儿，又全靠自己赚钱，谁也不是神仙。”上述国开行研究院高层替国开行叫屈，他时常能看到办公楼里，处长们在楼道里跑着送文件、跑着开会，要援藏、援疆，甚至对水灾、旱灾提供支持。在他看来，国开行一直很努力地“不给家长添麻烦”，“哪能既要马儿跑，又要马儿不吃草”。
自2008年以来，金融危机后“四万亿”刺激政策出台、“走出去”战略实施……这些国家战略每每都需要国开行，但同时又削减了其唯一的特权——发债的准主权级国家信用。
国开行现任董事长胡怀邦在2015年4月14日接受采访时也透露，2008年后开行债信采取“一年一延”的权宜方式，国内外投资者对国开行发展存有疑虑，发债难度不断加大。
“如果发债规模上不去，前期债券的还本付息可能会出现问题。”一家商业银行债券交易员告诉南方周末记者。
新一轮改革中，是否给国开行恢复2008年以前的国家信用发债红利，成为焦点。
据财新网报道，近期，国开行金融债（下称国开债）的债信等级将明确恢复为商业化改革前的主权信用等级。
这把政策的剑，随着国开行改革方向的调整，将又重回国开行手上。
戏份加重
随着中国政府在国内和国际两面的角色都在发生重要变化，国开行的“国家”戏份越来越重。
正在此时，随着中国经济新常态的到来，国开行的角色也悄然发生着微妙变化。
最典型的标志，莫过于其在棚户区改造中扮演的角色——这块业务的增速甚至超过城镇化核心业务，并且意外为国开行带来了万亿级别的资金。
2004年，国开行掏出了首笔棚改资金：根据陈元在《政府与市场之间》中的描述，2004年12月，时任辽宁省委书记李克强到棚户区调研，三天后他给陈元打电话希望国开行支持棚改。次年初，国开行发放首笔30亿贷款，开启银行业支持保障房建设的先河。
7年之后，2011年12月，为了感谢国开行的贡献，住建部时任副部长齐骥冒着严寒专程到国开行总部亲手送感谢信，他甚至还专门到具体经办贷款的处室，送给每人一张他亲笔签名的贺卡。
如今戏码还在加重。
2013年，国务院总理李克强提出了五年1000万户棚户区改造计划，加上当年新开工的630万套保障性住房，资金来源成为了中央政府必须考虑的问题。
“过去6年加杠杆的主体是地方政府，而2014年以来主体正悄然转移至中央政府及相关主体（开发性金融机构）。”社科院教授刘煜辉在一篇分析中写道，“国开行正在稳增长中发挥着越来越重要的作用。”
可资佐证的是，据2014年3月《人民日报》报道，国开行董事长胡怀邦表示，未来五年每年为棚改提供的资金将不少于1000亿元。仅3个月后，国开行二季度工作会上，这个标准被大幅抬高，胡怀邦称，国开行要“争取全年发放贷款4000亿元以上”。
2014年8月，国务院办公厅在关于棚户区改造工作的通知中，明确由国开行成立住宅金融事业部，重点支持棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设。为了解决资金来源问题，央行通过PSL为国开行提供1万亿元资金额度，资金利率较市场利率低约1个百分点。
此后，国开行棚改贷款大大加速，增速大幅超过原来业务的重心城镇化贷款。2014年新增发放棚改贷款4086亿元，占银行业九成份额。这一贷款数字较上年增长3.9倍，贷款增速提升约10倍。
巨额的棚改贷款，加上国开行承诺2015年将在铁路及水利等方面分别发放1000亿、900亿元贷款，使得国开行的国内业务重心实质上重新回到了“政策性金融机构”的轨道内，甚至被外界评价为“成为新的财政二部”。
与此同时，2014年以来中国政府以“一带一路”战略为核心的多边合作发展规划，也为国开行的海外业务带来了新的转型机遇。
2014年11月，习近平主席宣布中国将出资400亿美元成立丝路基金，直接支持“一带一路”建设。国开行正是丝路基金的发起人之一。
在中国此前已经成立的十几家政府合作基金中，国开行是最早的发起人和管理者。而在丝路基金成立之后，包括中国和墨西哥合资的中墨投资基金、中国与阿布扎比投资局合作的中国阿拉伯基金等一系列类似的基金正在陆续成立之中，国开行均担任着出资人代表等重要角色。
随着中国政府在国内和国际两面的角色都在发生重要变化，国开行的改革逻辑也自然生变。
新的手术动在哪里
目前国开行“口径很严”，但已经有非常细致和复杂的整体改革方案，估计不久后将会公布。
随着国开行新定位的明确，新的手术也将开始。
一位国开行内部人士告诉南方周末记者，目前国开行“口径很严”，但已经有非常细致和复杂的整体改革方案，估计不久后将会公布。
据腾讯财经报道，此轮改革中，国开行或将引入新股东，并对董事会进行调整，甚至不排除分拆的可能性，将已有的商业化项目拆成一个新的机构。
董事会的调整，4月14日《人民日报》对国开行董事长胡怀邦的专访中得到了确认：增加发展改革委、财政部、商务部、人民银行等部委负责同志作为部委董事，充分发挥部委董事在重大决策等方面的统筹协调作用。
“以前是谁出资谁就派董事，出资人是股东，现在除了出资人之外，相应的一些国家宏观经济管理部门，为了贯彻国家的政策导向，也要派出一些董事，这样决策会更加科学。”郭田勇说。
关于引入新的股东，上述国开行研究院高层透露说内部曾有过多次讨论。
目前国开行的三位股东是财政部（50.18%）、汇金公司（47.63%）、和社保基金理事会（2.19%）。
自2008年底，国开行变身国家开发银行股份有限公司起，属性变了，引入新股东成为可能。
在他看来，最有可能入股的是国有企业。“国开行这种政策性的性质，民营资本第一是不愿意进，第二可能也不让他进。”
入股国开行旗下的子公司，也是可能的一种选择。
目前，国开行共拥有四家子公司和十余家村镇银行。子公司分别是国开金融有限公司、国开证券有限公司、国银金融租赁有限公司和中非发展基金有限公司。对前三家公司而言，就职能和收入来源来说已经实现了对政策性职能的剥离。
“现在改革方案有两种，一种是机构分立，一种是分账。”谢平在一篇文章中说道。在他看来，厘清边界极为重要，“政策性银行改革在中国多次的反复，根本的原因实际上不在中小银行本身，还是在于我国目前经济领域中政府和市场的边界不清楚，而且经常变化”。